I OSK 841/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge -Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Marek Gorski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 12/08 w sprawie ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu B. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w I. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt IV S.A/Wr 12/08 oddalił skargę Powiatu Bolesławieckiego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 20 września 2007 r. nr X/44/07. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Powiatu Bolesławieckiego na sesji w dniu 20 września 2007 r. podjęła uchwałę nr X/44/07 w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w Iwinach. W podstawie prawnej uchwały Rada powołała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 2 pkt 5 i art. 71 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 66 ust. 1 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem. Wojewoda Dolnośląski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2007 r., w oparciu o art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W jego ocenie § 66 rozporządzenia w sposób szczegółowy reguluje sprawy zwalniania rodziców i opiekunów prawnych dzieci z określonych opłat. Opłaty te obejmują m. in. opłaty za posiłki. Regulacja ta nie stanowi podstawy do podjęcia przez radę powiatu uchwały; o tych kwestiach zdecydował właściwy minister na podstawie upoważnienia ustawowego. Z kwestionowanej uchwały wynika, że jest to akt prawa miejscowego. W § 7 uchwały Rada wprowadziła regulację, wedle której wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2007 r. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wskazał również na treść art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wedle którego rada stanowi akty prawa miejscowego obowiązującego na terenie powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W związku z tym, że rozporządzenie nie może być podstawą do podjęcia przez radę jakiejkolwiek uchwały, a art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym nie może stanowić samodzielnej podstawy do jej podjęcia, Wojewoda uznał, że Rada podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Powiat Bolesławiecki wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie kompetencji i interesu prawnego Powiatu Bolesławieckiego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) poprzez: a) naruszenie podstaw i granic dozwolonej prawem ingerencji nadzorczej, b) naruszenie celu ingerencji nadzorczej, c) naruszenie zasady proporcjonalności ingerencji nadzorczej; 2. art. 79 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 66 ust 1 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. poprzez naruszenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w wyniku zastosowania środka nadzoru bez należytej podstawy prawnej; 3. art. 7, art. 61 § 1 i 4 oraz 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez: a) wszczęcie postępowania nadzorczego bez zawiadomienia strony postępowania, b) prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób naruszający art. 7 k.p.a. i zawartą w nim zasadę prawdy obiektywnej. Zdaniem Powiatu Bolesławieckiego, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wskazywało faktycznych okoliczności, które naruszałyby obowiązujące przepisy prawne w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały jako całości. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego opiera się na wadliwej interpretacji przepisów prawa. Przedmiotowym rozstrzygnięciem organ naruszył samodzielność Powiatu Bolesławieckiego pozbawiając go w istocie prawa do działania w sprawie określenia zwolnień całkowitych lub częściowych opłat za posiłki w młodzieżowym ośrodku socjoterapii. Regulacja zawarta w § 66 ust 8 rozporządzenia nie jest wyczerpująca, lecz wyłącznie deleguje ona organ prowadzący do konieczności ustalenia, w jakich okolicznościach następuje zwolnienie całkowite, a w jakich częściowe z opłaty. W przypadkach, gdy przepis prawa daje możliwość zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego do ponoszenia wskazanych opłat, nie może być to pozostawione dyskrecjonalnej władzy organu władzy publicznej, który udzielałby zwolnień częściowych lub całkowitych według własnej oceny zaistniałych przesłanek. Podobne do kwestionowanej regulacje, spotykane są nie tylko w przypadku odpłatności za pobyt dzieci i młodzieży w placówkach oświatowych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, ale również za pobyt dzieci i młodzieży w placówkach opiekuńczo-wychowawczych itp., prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zatem ustalenie w § 2 uchwały warunków całkowitego, a w § 3 częściowego zwolnienia z opłat, pozwala rodzicom dzieci przebywających w placówce w Iwinach korzystać z przysługującego im uprawnienia, w oparciu o jednolite dla wszystkich i czytelne kryteria udzielania zwolnień, a tym samym wiążą Starostę przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu z opłaty w całości lub części. Ponadto we wskazanym przepisie rozporządzenia brak określenia, na jaki okres udzielane jest zwolnienie, co doprecyzowano w § 4 uchwały. Kwestia organu właściwego działającego w imieniu powiatu nie może być wprost rozstrzygnięta poprzez zastosowanie art. 5c ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie przepis ten dostrzega, w odniesieniu do powiatu, właściwość rady powiatu (pkt 1), zarządu powiatu (pkt 2), i starosty (pkt 3), to jednak wskazuje właściwość każdego z nich odnosząc ją do konkretnych regulacji ustawy o systemie oświaty. Co istotne, art. 71 ustawy o systemie oświaty i wydane na jego podstawie rozporządzenie nie zostało wskazane w żadnym z trzech punktów wyliczenia. Rozstrzygnięcia, który z organów powiatu był i jest właściwy w sprawie, należy poszukiwać zatem na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, przy wykorzystaniu przede wszystkim treści art. 12 oraz art. 32 i art. 34 tej ustawy. Zdaniem skarżącego organ nadzoru dokonał błędnej oceny postanowień art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten nie zawiera bowiem zamkniętego katalogu podstawy prawej działania rady powiatu, lecz wskazuje na te przypadki, kiedy właściwość rady powiatu ma charakter wyłączny. Sprawa ustalania częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za posiłki w stołówce, którą rozstrzygnęła Rada Powiatu Bolesławieckiego ma charakter ogólny i abstrakcyjny, co wpływa na sytuację prawną opiekunów prawnych osób korzystających z młodzieżowych ośrodków socjoterapii. Akt ją regulujący, z punktu widzenia form działania administracji, musi być zatem adekwatny do załatwienia tej sprawy. Przede wszystkim uchwała jest kierowana do dyrektora młodzieżowego ośrodka socjoterapii. Jest to więc akt kierownictwa wewnętrznego wiążący tego dyrektora w zakresie pobierania opłat. Chybiony i nieuprawniony jest zarzut co do charakteru prawnego uchwały. Rada Powiatu Bolesławieckiego, podejmując przedmiotową uchwałę, miała świadomość, iż nie tworzy prawa powszechnie obowiązującego, lecz wydaje akt wewnętrzny. Przepis § 7 uchwały jednoznacznie dotyczy kwestii publikacji, zważywszy na jej ewentualne oddziaływanie na prawa i obowiązki osób nie należących do układu organizacyjnego, do którego adresowana jest uchwała wprost. Nawet jeżeli uznać, że element publikacji uchwały w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego jest kwestią zbędną lub naruszającą prawo, to organ nadzoru wskazując odpowiedni przepis, który został naruszony, winien stwierdzić nieważność wyłącznie § 7, a nie stwierdzać nieważność całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że uchwała Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 20 września 2007 r. nr X/44/07 została wydana bez podstawy prawnej. Sąd uznał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika z przepisu art. 40 ust. 1 i 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Powiatu, co do wewnątrzadministracyjnego obowiązywania uchwały, jako aktu skierowanego do dyrektora młodzieżowego ośrodka socjoterapii, wiążącego tego dyrektora w zakresie pobierania opłat. Uchwała Rady Powiatu z dnia 20 września 2007 r. zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Ma zatem charakter normatywny. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego, przedmiot jej regulacji, określony abstrakcyjnie, kształtuje sytuację prawną generalnie określonych adresatów (rodziców, opiekunów prawnych). Nie jest to materia kwalifikująca się do regulacji wewnątrzadministracyjnej, lecz do regulacji powszechnie obowiązującej. Zakwalifikowanie uchwały do aktów o charakterze powszechnie obowiązujących wymaga spełnienia przez nią warunków określonych w art. 88 Konstytucji RP oraz w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie. Sąd podkreślił, że sama Rada Powiatu potraktowała podjętą uchwałę jako akt prawa miejscowego wprowadzając regulację dotyczącą jej publikacji. Przepis art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przewiduje w odniesieniu do rady powiatu publikację w dzienniku urzędowym województwa tylko takich aktów, które stanowią akty prawa miejscowego, inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Na podstawie delegacji zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zostało wydane rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. Zgodnie z § 66 ust. 1 rozporządzenia rodzice dzieci i młodzieży przebywających w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodkach wychowawczych oraz ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych wnoszą opłatę za posiłki w stołówce ośrodka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie. Wedle § 66 ust. 8 rozporządzenia organ prowadzący placówkę może zwolnić rodziców z całości lub części określonych w przepisie opłat w następujących okolicznościach: 1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny, w szczególności, gdy dochód na osobę w rodzinie nie jest większy niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. W ocenie Sądu nie można zaakceptować argumentacji Rady Powiatu, iż regulacja zawarta w § 66 ust 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. nie jest wyczerpująca, tylko delegującą organ prowadzący do konieczności ustalenia, w jakich okolicznościach następuje zwolnienie całkowite, a w jakich częściowe z opłaty, dlatego wymaga doprecyzowania w drodze uchwały rady powiatu. Gdyby tak było przepisy rozporządzenia wyraźnie taką możliwość by przewidywały. Z treści postanowień § 66 ust. 8 rozporządzenia wynikają normy dające swobodę organowi prowadzącemu placówkę w ocenie przesłanek uzasadniających całościowe lub częściowe zwolnienie ze stosownych opłat oraz określenie czasu na jaki zwolnienie takie zostanie przyznane. Charakter tych norm daje podstawę wyłącznie do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. W myśl przepisu art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego, podejmowanego przez samorząd powiatu, o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej, bądź upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Akty prawa miejscowego można stanowić wyłącznie na w granicach i na podstawie ustaw. Wyklucza to możliwość powoływania się na upoważnienie zawarte w rozporządzeniach i prowadzi do wniosku, że stanowienie aktów prawa miejscowego w oparciu o upoważnienie wyprowadzone z aktu podustawowego, uznać należy za niekonstytucyjne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A z 2002 r., nr 7, poz. 91 dotyczący konstytucyjności wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych). Stanowienie prawa miejscowego na podstawie rozporządzenia jest w istocie działaniem bez podstawy prawnej, naruszającym regułę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i skutkującym kwalifikowaną wadą aktu powodującą jego nieważność. W związku z tym, że rozporządzenie nie może być podstawą do podjęcia przez radę powiatu jakiejkolwiek uchwały, zaś art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 2 pkt 5 oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do jej podjęcia, Sąd stwierdził, że Rada Powiatu podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku zawiadomienia skarżącego przez organ nadzoru o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności uchwały, Sąd stwierdził, że jest to uchybienie nieistotne i nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W podstawie prawnej wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Powiat Bolesławiecki, reprezentowany przez radcę prawnego Alicję Haczkowską, zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w całości. Wystąpił również o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie powiat zarzucił wyrokowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie tj.: 1) art. 2. ust 3 ustawy ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. z dnia 15 października 1985 r. poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru wydając rozstrzygniecie nadzorcze dnia [...] października 2007 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 20 września 2007 r. nie naruszył: a) podstaw i granic dozwolonej prawem ingerencji nadzorczej, b) celu ingerencji nadzorczej, c) zasady proporcjonalności ingerencji nadzorczej, 2) art. 4 ust.. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 , poz. 43 ze zm. ) poprzez jego niezastosowanie . 3) art. 40 ust. 1. art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez błędne przyjcie, iż uchwala nr X/44/07 Rady Powiatu Bolesławieckiego stanowi akt prawa miejscowego, 4) art. 12 pkt 11 ustawy. o samorządzie powiatowym w związku z art.2 pkt 5, art. 71 ustawy o systemie oświaty oraz § 66 ust 1 i 8 rozporządzenia Ministra poprzez bezpodstawne przyjęcie iż przepisy te, nie mogą stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę powiatu uchwały, 5) art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 66 ust 1 i 8 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowią dla starosty podstawę do wydania, w zakresie objętym regulacją § 66 ust 1 i 8 rozporządzenia indywidualnej decyzji administracyjnej, II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP poprzez zaniechanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, 3) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art.6, art. 7, art. 61 § 1 i 4 oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi Powiatu Bolesławieckiego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego i tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej, błędnej oceny naruszeń, których dopuścił się organ nadzoru przy wydaniu rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie zauważył, że sąd administracyjny winien oceniać czy organ nadzoru wkraczając w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie narusza zasad określonych w art. 8 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Tymczasem organ nadzoru w ogóle nie podjął rozważań czy samorząd powiatowy pozbawiony jest prawa ustalania opłat za posiłki w stołówkach placówek oświatowych, zwolnień za te posiłki i czy zakres upoważnienia ustawowego oraz sposób jego wykonywania przez właściwego ministra nie dopełniają np. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Zgodnie z tą ostania regulacją, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powiat zaznaczył, że organ nadzoru ocenia działania podległych organów jedynie z punktu widzenia legalności o czym przesądza art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Każdą ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku istotnego naruszenia prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Powiat zakwestionował twierdzenie Wojewody i Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W istocie jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, kierowanym do dyrektora młodzieżowego ośrodka socjoterapii wiążącego go w zakresie pobierania opłat. Skarżący uznaje, że zapis § 7 uchwały był nieprawidłowy, ale nie dawał on podstaw do tak daleko idących wniosków i stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. nie reguluje wyczerpująco w jakich okolicznościach następuje zwolnienie całkowite, a w jakich częściowe z opłaty. Uchwała jako akt kierownictwa wewnętrznego ma swoje umocowanie w art. 32 ust. 3 oraz w art. 12 i 13 ustawy o samorządzie powiatowym. Niewykluczone jest również podjęcie takiej uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Skarżący przyznał, że nie jest dopuszczalne podjecie uchwały zawierającej akt prawa miejscowego na innej niż ustawowa podstawa prawna, ale nie można z tego wywodzić, że nie można podjąć żadnej uchwały na podstawie normy zawartej w rozporządzeniu. Na takiej podstawie podejmowane są uchwały np. w sprawie ustalenia wynagrodzenia pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego. Nieprawidłowe są też ustalenia, że starosta na mocy § 66 ust. 8 rozporządzenia jest uprawniony do podjęcia indywidualnej decyzji administracyjnych w zakresie odpłatności z a pobyt dzieci w placówce publicznej. Co więcej ani ustawa o systemie oświaty ani rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. nie zawierają wyraźnego wskazania do działania w tej formie. Podstawy do wydania decyzji administracyjnej nie można domniemywać. W dalszej kolejności podniósł, że zasada podległości sędziego Konstytucji RP i ustawom zwykłymi jest uzupełniana w systemie prawa domniemaniem zgodności ustawy z Konstytucją RP. Domniemanie może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje do czasu utraty mocy obowiązującej. Dlatego jeżeli Sąd pierwszej instancji miał wątpliwości co do realizacji przez ministra delegacji ustawowej z art. 71 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, to winien zastosować art. 193 Konstytucji RP. W zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący zauważył, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Nadto w trakcie postępowania skarżący wskazywał przykłady uchwał innych organów stanowiących, identyczne do treści i zakresu regulacji, zapadłe w tym samym stanie prawnym. Brak ingerencji innych wojewodów w tych przypadkach dowodzi, że organy nadzoru nie mają jednolitego stanowiska wobec tego rodzaju przepisów. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie rodzi poważne wątpliwości co do obiektywności Wojewody, do czego Sąd również się nie ustosunkował. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosiło się także, według wnoszącego skargę kasacyjną, do tego, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały w oparciu o twierdzenie o braku podstawy prawnej wynikającej z zupełności regulacji prawnej rozporządzenia. Według Sądu zaś brak podstawy prawnej wynika z faktu, że jest ona aktem prawa miejscowego, a akty takie winny mieć oparcie wyłącznie w normach ustawowych. Na zakończenie skarżący kasacyjnie powtórzył, że organ nadzoru nie informował o wszczęciu postępowania nadzorczego i nie występował z zapytaniem, co do charakteru podjętej uchwały. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych takie uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli nawet uznać, że publikacje uchwały w dzienniku urzędowym województwa była zbędna Sąd pierwszej instancji winien w trybie art. 148 p.p.s.a. uchylić akt nadzoru w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jego zadaniem skarżący nie wykazał na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych przez niego przepisów. Podtrzymał pogląd, że § 66 ust. 8 rozporządzenia stanowi podstawę materialnoprawną do wydania decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutem skargi kasacyjnej i zgodnie z treścią art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Ta ostatnia okoliczność w sprawie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu słusznie uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uchwała Rady Powiatu Bolesławieckiego z 20 września 2007 r. nr X/44/07 nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a jest normą powszechnie obowiązującą na terenie Powiatu. Wprawdzie ustala ona warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców, a także opiekunów prawnych z opłaty za posiłki dla dzieci w stołówce Powiatowego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w Iwinach to jednak kierowana jest do nieograniczonego kręgu osób, które korzystają lub mogą w przyszłości korzystać z pomocy tego ośrodka, a nie tylko do dyrektora ośrodka, jak tego chce skarżący kasacyjnie. Podejmując uchwałę Rada Powiatu weszła w materię szczegółowo uregulowaną w § 66 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych. warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis § 66 ust. 8 rozporządzenia przewiduje nie tylko możliwość zwolnienia rodzica z całości lub części opłat o jakich mowa w § 66 ust. 1-3, ale także szczegółowo określa przypadku upoważniające organ do rozstrzygania w tych sprawach. Przepis ten nie upoważnia Rady Powiatu do doprecyzowania ustaleń rozporządzenia. Charakter zapisu § 66 rozporządzenia daje jedynie organom prowadzącym placówki prawo do rozstrzygania w indywidualnych przypadkach. Słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że w myśl art. 94 Konstytucji RP organ samorządu terytorialnego ustanawia akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że podstawą aktu normatywnego podejmowanego przez samorząd powiatu o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczegółowej bądź wynikające z art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Za niedopuszczalne uznać należy doszukiwanie się takich upoważnień w akcie podustawowym. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP. Przepis art. 193 Konstytucji RP stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie miał takich wątpliwości i wątpliwości takich nie ma Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP uznać należy za bezzasadny. Zgodnie z tezą art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni, który zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy, z urzędu orzeka o nieważności uchwały sprzecznej z prawem. Uchybienia stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały przez Radę Powiatu Bolesławieckiego wystarczyły do uznania zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego bez potrzeby odnoszenia się do pozostałych nieistotnych zarzutów skargi. Czyni to też bezzasadnym zarzut wszczęcia postępowania przez Wojewodę bez powiadomienia Rady Powiatu. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.