II SA/Po 551/07

II SA/Po 551/07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., znak [....] 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([....] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska A spółka z o.o. w W. złożyła dnia [...] r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami na nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni [...] m2, położonej przy ulicy [...] w P. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył B spółka z o.o. w P. – właściciel sąsiedniej nieruchomości – wskazując, iż planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i cech istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Zabudowa sąsiadująca z terenem inwestycji to należące do odwołującej się spółki hala magazynowa, baza transportowa z zapleczem socjalnym i parking dla samochodów osobowych i ciężarowych. Z drugiej strony teren inwestycji przylega do parku krajobrazowego. Teren planowanego zamierzenia usytuowany jest w rejonie aktywności gospodarczej, Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż sporządzona analiza urbanistyczna nie obejmuje zachodniej części ulicy [...] r., która stanowi zabudowę wybitnie usługową i produkcyjną z budynkami o niskich gabarytach. Teren inwestycji położony jest w sąsiedztwie ruchliwej ulicy, a z drugiej strony w sąsiedztwie linii kolejowej o dużym natężeniu ruchu. Planowana inwestycja sprowadza się do sytuowania dużego osiedla mieszkaniowego w zabudowie produkcyjno-usługowej o dużej intensywności. Kolegium podniosło także, iż analiza urbanistyczna nie odpowiada przewidzianym dla niej przepisami prawa wymogom, m.in. nie oznaczono obszaru analizowanego, nie sporządzono części graficznej analizy, nie określono wysokości budynków do gzymsu. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji na nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej w P. przy ulicy [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadził ponowną analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie ustalono, iż w obszarze analizowanym znajdują się zasadniczo dwa typy zabudowy: intensywna zabudowa mieszkalna wielorodzinna po wschodniej stronie ulicy [...] oraz niska zabudowa magazynowo-produkcyjna po zachodniej stronie. Cały układ urbanistyczny tego fragmentu miasta ograniczony jest z jednej strony linią kolejową, z drugiej zaś terenem zielonym, osią założenia jest ulica [...] Zabudowa usługowa i zabudowa wielorodzinna zlokalizowane są w równej odległości od granic działek objętych wnioskiem. Dla działek tych można zatem ustalić warunki zabudowy dla zespołu zabudowy wielorodzinnej oraz dla zespołu zabudowy usługowej. W tej sytuacji nie ma formalnych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.. Spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożyła spółka B sp. z o.o. w P., zarzucając organowi I instancji, iż pominął zabudowę sąsiednią i przyjął w to miejsce parametry zabudowy znajdującej się po drugiej stronie ulicy. Organ dowolnie wybrał rodzaj zabudowy dostępny z tej samej drogi publicznej. Dla terenu planowanego przedsięwzięcia działką sąsiednią jest nieruchomość skarżącego, a ponadto tory kolejowe i park krajobrazowy. Organ nie określił w analizie jakie konkretnie działki sąsiednie brał pod uwagę określając cechy i parametry zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Decyzja wprowadza chaos urbanistyczny i architektoniczny i prowadzi do powstania konfliktu interesów użytkowników poszczególnych obiektów budowlanych. Podstawowym kanonem urbanistycznym jest wyodrębnienie sfer intensywnej zabudowy gospodarczej od osiedli mieszkaniowych. Analiza nie zawiera załącznika graficznego, nie wskazuje działek obszaru analizowanego, nie odnosi się do parametrów, gabarytów i cech zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Zdaniem spółki w obszarze analizowanym nie ujęto jego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa umożliwiająca ustalenie warunków zabudowy w kształcie określonym we wniosku inwestora, co wynika z analizy urbanistycznej z dnia [...] r. Wszystkie wyniki i parametry wynikające z analizy urbanistycznej zostały zawarte w decyzji organu I instancji. Wielkość planowanej zabudowy nie narusza istniejącego ładu przestrzennego tego rejonu miasta. Do analizy przyjęta może być również zabudowa po drugiej stronie ulicy [...], a nie tylko zabudowa na działce sąsiedniej, którą dysponuje odwołująca się Spółka. Spółka myli także analizę urbanistyczną znajdującą się w aktach sprawy z wynikami analizy dołączonymi do decyzji. Analiza zawiera część graficzną sporządzoną na właściwej mapie i z zaznaczonym obszarem analizowanym. Planowana zabudowa w niczym nie ogranicza możliwości korzystania z istniejącej zabudowy sąsiadów, w tym odwołującej się. Teren inwestycji ma charakter miejski, gdzie styk terenów usługowych, przemysłowych z terenami zabudowy mieszkaniowej jest powszechny. Spółka B sp. z o.o. wniosła skargę na wyżej wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż nie wykazano, aby spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Nie wyznaczono granic obszaru analizowanego zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie sporządzono części graficznej analizy, zaś organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy co do istoty. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą we wcześniejszych dwóch odwołaniach skarżącej. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ I instancji oraz Kolegium orzekając ponownie był związany decyzją SKO z dnia [...] r. Wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] r. zostały w dalszy toku postępowania zignorowane. Stronie powinna zostać doręczona analiza w formie pisemnej i graficznej, czego nie uczyniono. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż działki sąsiednie są zabudowane w sposób, który nie pozwala na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, tym bardziej więc nie było podstaw do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu i instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wnioskodawca A sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż niektóre z zarzutów skargi okazały się nietrafne, nie znajdując potwierdzenia w materiałach sprawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. podstawą rozstrzygnięcia była analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. wraz z uzupełnieniem z dnia [...] r. Podstawą sporządzenia tej analizy była m.in. wcześniejsza analiza z dnia [...] r. Tak rozumiana analiza urbanistyczna z dnia [...] r. spełnia formalne wymogi przewidziane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności posiada ona część graficzną sporządzoną na wymaganej przepisami mapie, na której oznaczono granice obszaru analizowanego wraz z informacją, iż obszar ten wyznaczono w promieniu [...] metrów od granic terenu inwestycji (o stanowiło trzykrotność frontu działki – terenu inwestycji). Obszar analizowany obejmował nieruchomość skarżącej spółki. W części graficznej analizy oznaczono także rodzaje zabudowy występujące na poszczególnych terenach objętych analizą. Zauważyć należy, iż do decyzji z dnia [...] r. organ I instancji dołączył "Wyniki analizy" datowane na dzień [...] r. Jednak treść tego załącznika decyzji jest tożsama z wynikami analizy urbanistycznej z dnia [...] r. wraz z uzupełnieniem analizy z dnia [...] r., uchybienie to nie mogło więc mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] r. istotnie znalazło się stwierdzenie, iż organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na to, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób, który "nie pozwala" na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium w sposób niewątpliwy wynika jednak, iż powyższy zapis jest skutkiem oczywistej omyłki pisarskiej. Twierdzenie skargi o związaniu organu I instancji wytycznymi co do dalszego postępowania zawartymi w decyzji uchylającej rozstrzygnięcie tego organu i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w sposób analogiczny do mocy wiążącej wyroku sądu jest na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nieuprawnione. Natomiast w przedmiotowej sprawie istnieją w ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości co do merytorycznej poprawności ustaleń dokonanych w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz interpretacji tych ustaleń przez organy obu instancji. Z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnorodnym charakterze – zabudowa mieszkaniowa, usługowa – biurowa i handlowa, zabudowa magazynowa i produkcyjna, teren [...]. Organy obu instancji przyjęły więc, iż obszar analizowany obejmuje teren o zróżnicowanych funkcjach, a żadna z tych funkcji nie jest wiodąca. Jednakże z części tekstowej analizy z dnia [...] r., z załącznika graficznego analizy z dnia [...] r., a także przedłożonych przez samego inwestora koncepcji i schematów urbanistycznych (karty [...] akt administracyjnych) zdaje się wynikać, iż tak zróżnicowana zabudowa nie jest rozproszona na całym terenie analizowanym, a tworzy zwarte zespoły. Z dokumentów tych wynika, iż tereny o funkcji mieszkalnej znajdują się zasadniczo po przeciwnej – niż teren planowanej inwestycji – wschodniej stronie ulicy [...], ulica ta stanowi główną oś kompozycyjną założenia urbanistycznego. Teren inwestycji znajduje się w klinie między ulicą [...] a torami kolejowymi, graniczy bezpośrednio z terenem o funkcji gospodarczej (z jednej strony) i terenami zielonymi (z drugiej strony). Teren inwestycji jest w znacznej części zabudowany obiektami o charakterze usługowo-produkcyjnym, znajduje się na nim także pojedynczy budynek mieszkalno-biurowy. W tych okolicznościach organy architektoniczno-budowlane powinny były rozważyć, czy w wyznaczonym do analizy obszarze nie znajdują się tereny o odmiennych funkcjach i cechach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z liniami je rozgraniczającymi, gdzie przebiegają granice terenów o odmiennych funkcjach i w konsekwencji, w granicach którego z wyodrębnionych obszarów znajdują się działki inwestora. Dopiero dokonanie powyższej analizy pozwoli na w pełni uprawnione stwierdzenie czy projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji zabudowy, a w dalszej kolejności czy stanowi kontynuację w zakresie parametrów i cech istniejącej zabudowy – w ramach kontynuowanej funkcji. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bez rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość taka skutkować musi uchyleniem obu decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę należy uzupełnić w koniecznym zakresie analizę cech i funkcji zagospodarowania terenu i stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska