II GSK 640/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2135/07 w sprawie ze skargi E.H. H. A. – T. P. Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2.zasądza od E.H. H. A. – T. P. Spółki z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2135/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi "E.H. H. A.-T. P." Sp. z o.o. z siedzibą w G. – dalej: Spółka, uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] marca 2007 r., na drodze krajowej nr [...] został zatrzymany do kontroli pojazd marki R. o nr rej. [...] z naczepą, prowadzony przez T. G. Podczas kontroli kierowca okazał m.in. kserokopię wypisu licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] – dalej: licencja - nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Na tę okoliczność inspektorzy sporządzili protokół z kontroli nr [...], do którego kierowca nie zgłosił zastrzeżeń. Następnie kierowca zatelefonował do pracodawcy i dowiedział się, że oryginał licencji znajduje się w pojeździe, w teczce. Kierowca niezwłocznie poinformował o tym kontrolującą inspektor i okazał oryginał wypisu licencji. W piśmie z dnia [...] marca 2007 r., złożonym w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Spółka poinformowała, że w pierwszym momencie kontroli kierowca nie zauważył, iż w teczce, w pojeździe posiada oryginał wypisu z licencji. Po telefonicznych ustaleniach z pracodawcą, okazał kontrolującym oryginał wypisu, który miał przy sobie, bowiem przedsiębiorca wyposażył go w ten dokument. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty powołując jako podstawę prawną art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – dalej: ustawa o transporcie drogowym oraz lp. 1.7. załącznika do cyt. ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż nie wziął pod uwagę okazanego po kontroli oryginału licencji uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania w pojeździe wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, bowiem kierowca po kontroli odjechał z punktu kontrolnego w O. i po ok. godzinie powrócił i okazał oryginał wypisu z licencji. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. - art. 87 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.7. załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na protokół kontroli oraz zeznania kierowcy, w świetle których nie okazał on oryginału wypisu z licencji, a przepisy jednoznacznie stanowią o obowiązku posiadania przy sobie i okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli wypisu z licencji, a nie kserokopii tego dokumentu. Okazanie tego dokumentu po czynnościach kontrolnych zakończonych protokołem kontroli podpisanym przez inspektora i kontrolowanego nie może mieć wpływu na odstąpienie od wymiaru kary. Uchylając powyższe decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza przytoczeniem treści art. 87 ust. 2 i 3 oraz art. 92 ust. 1 cyt. ustawy o transporcie drogowym wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę kary z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W niniejszej sprawie zachodziła sprzeczność dokonanej przez organ oceny prawnej z treścią zebranego materiału dowodowego. Organy administracji naruszyły tym samym przepis art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz dokonały błędnego przypisania "E.H. H. A.-T. P." Sp. z o.o. odpowiedzialności w oparciu o art. 87 ust. 2 i 3 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji uznał, że organ z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pominął fakt, że kierowca, wprawdzie krótko po kontroli, ale okazał oryginał dokumentu. Dopiero bowiem po kontroli, miał możliwość kontaktu z pracodawcą, który wyposażył go w wymagane dokumenty tj. nie tylko okazaną podczas kontroli kopię, ale i oryginał wypisu licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż z protokołu kontroli nr [...], rozpoczętej o godzinie 11.43 wynika, że kierowca okazał wszystkie wymagane dokumenty, lecz zamiast oryginału wypisu z licencji okazał kserokopie tego wypisu. Na tą okoliczność kierowca został przesłuchany w charakterze świadka, podpisując zarówno protokół kontroli jak i swoje zeznania bez zastrzeżeń. Z protokołu kontroli nie wynika, o której godzinie zakończono czynności kontrolne. Nie ulega wątpliwości, że kontrola miała miejsce w O. - między siedzibą firmy w G., a W., gdzie towar był wieziony. Organ nie zakwestionował faktu, że kierowca - tuż po kontroli - skontaktował się telefonicznie z pracodawcą informując o zaistniałej sytuacji, a następnie dostarczył kontrolującym oryginał wypisu z licencji. W ocenie Sądu nie ma istotnego znaczenia, czy upłynęło 15 minut czy 30 minut od zakończenia kontroli, bowiem organ nie wpisał czasu jej zakończenia. Istotne jest to, że fakty te miały miejsce tuż po przeprowadzonej kontroli i organ - oprócz notatki w zeszycie czynności inspektora - nie sporządził dodatkowych zeznań kierowcy, formalnej notatki urzędowej, ani nie sporządził kopii okazanego przez kierowcę oryginału wypisu licencji. Kierowca miał przy sobie w pojeździe zarówno okazaną kopię wypisu z licencji, jak i jej oryginał, okazany tuż po skontaktowaniu się z pracodawcą. Organ I instancji nie przeczył, że okazanie oryginału wypisu z licencji miało miejsce, jednakże inspektor ITD nie sporządził kserokopii okazanego oryginału wypisu z licencji, a zatem w ocenie Sądu I instancji należało przyjąć, że pracodawca wyposażył kierowcę także w oryginał wypisu z licencji, który posiadał w pojeździe. Sąd wskazał, iż z zapisu czynności służbowych inspektora ITD z dnia [...] marca 2007 r. (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że przedmiotowa kontrola rozpoczęta została ok. godz. 11.30, a następna rozpoczęła się o 12.30. O godz. 13.00. (pół godziny po zakończeniu kontroli drogowej) ten sam funkcjonariusz uczynił - w zapisie czynności służbowych z dnia [...] marca 2007 r. - wpis o dowiezieniu oryginału wypisu z licencji "ponieważ dopiero się znalazł". Z porównania godziny rozpoczęcia kontroli zanotowanej w powołanym wyżej zapisie czynności służbowych inspektora ITD. (tj. godz. 11.30) oraz godziny rozpoczęcia kontroli zawartej w protokole kontroli (tj. godz. 11:43) wynika kilkunastominutowa rozbieżność, a ponieważ nie ma godziny zakończenia kontroli - nie wiadomo na jakiej podstawie organ przyjął, że kierowca po około godzinie dostarczył mu oryginał wypisu z licencji. Pomiędzy kolejną kontrolą rozpoczętą o 12.30, a adnotacją o doręczeniu oryginału o 13.00 - minęło 30 minut. Nawet gdyby był to czas dłuższy, to i tak kierowca nie dojechałby z O. do siedziby firmy w G. i z powrotem. Zatem, by okazać oryginał dokumentu musiał mieć go w pojeździe, a czas jaki minął po podpisaniu przez niego zeznań i protokołu kontroli był czasem na telefoniczny kontakt z pracodawcą i odszukanie dokumentu, w który ten go wyposażył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że złożenie kserokopii wypisu z licencji nie jest niezgodne z prawem, w sytuacji, gdy kierowca niezwłocznie okazał kontrolującym jej oryginał. Art. 64 § 2 k.p.a. daje możliwość konwalidacji pewnych czynności procesowych poprzez wezwanie do złożenia oryginałów dokumentów, lub poświadczenia ich za zgodność - w miejsce złożonych kserokopii. Wypis z licencji jest niewątpliwie dowodem z dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd zalecił aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ocenił czy okazanie kserokopii dokumentu, którego oryginał został przedstawiony po zakończeniu kontroli, może być traktowane jako nie okazanie wymaganego wypisu z licencji. Ponadto czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że wypełniona została dyspozycja Ip. 1.7 załącznika do ustawy, tj. wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Sąd I instancji przyznając, że pracodawca ponosi odpowiedzialność za kierowcę naruszającego art. 87 ust. 3 cyt. ustawy o transporcie drogowym, o ile nie dopełnił obowiązku, jednakże nie mógł przewidzieć, że kierowca nie okazał kontrolującemu właściwego dokumentu. Sąd podkreślił, że reakcja strony była natychmiastowa – przedłożono wypis z licencji po rozmowie z kierowcą. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 81 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ pominął ustalenie, że kierowca, w krótkim czasie po kontroli okazał oryginał wypisu z licencji oraz, uniemożliwił wypowiedzenie się strony co do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, podczas gdy podnoszone przez Sąd okoliczności nie mają wpływu na stwierdzone naruszenia jako, że dotyczą ustaleń faktycznych zaistniałych po stwierdzeniu naruszeń i powstaniu odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w następstwie tego dokonał błędnego przypisania przedsiębiorcy materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organ w oparciu o który wydano decyzje bezspornie uzasadniała przypisanie przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) – dalej: p.u.s.a. – poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego oraz błędne przyjęcie, że organ zarzuca naruszenie art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto organ zarzucił wyrokowi w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. błędną wykładnię art. 87 ustawy o transporcie drogowym polegającą na przyjęciu przez Sąd, że nie stanowi naruszenia - określonego we wskazanym przepisie – przedłożenie do kontroli kserokopii wypisu z licencji zamiast oryginału wypisu z licencji oraz przedłożenie oryginału tego dokumentu po zakończonej kontroli drogowej, a także polegającą na nieprzyjęciu przez Sąd, iż przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku wyposażenia kierowcy w oryginał wypisu z licencji i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego transport drogowy z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty tj. wypis z licencji (art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wraz z lp. 1.7. załącznika do cyt. ustawy). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że przewóz wykonywany przez Spółkę w chwili kontroli spełniał cechy transportu drogowego, wobec czego na kierowcy spoczywał obowiązek okazania oryginału wypisu z licencji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że naruszenie obowiązku przedstawienia na żądnie uprawnionego organu kontroli wymaganych dokumentów - wymienionych w art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - zobowiązuje organ do wymierzenia kary administracyjnej. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary). W momencie rozpoczęcia kontroli – w chwili wezwania przez inspektora transportu drogowego - kierowca powinien okazać wypis z licencji. Późniejsze - już po rozpoczęciu kontroli czy po jej zakończeniu, jak i w toku postępowania wyjaśniającego – dostarczenie wymaganego dokumentu jest bezskuteczne i nie stanowi podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie organu kwestią bezsporną jest okoliczność, że obowiązek okazania wypisu z licencji jest spełniony wówczas, gdy okazany zostanie jedynie oryginał wypisu z licencji, a nie jego kserokopia. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, iż przedsiębiorca jest zobowiązany wyposażyć kierowcę w wymagane dokumenty przed opuszczeniem przez niego bazy i rozpoczęciem wykonywania przewozu. Niespełnienie powyższego obowiązku skutkuje odpowiedzialnością administracyjną przedsiębiorcy w postaci nałożenia kary pieniężnej. Autor skargi kasacyjnej nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, iż kierowca nie wyda inspektorowi oryginału wypisu z licencji, który miał znajdować się w pojeździe albowiem przedsiębiorca nie wyposażył kierowcy w wymagane dokumenty. Gdyby przedsiębiorca wręczył kierowcy przedmiotowy dokument lub poinformował o umieszczeniu go w pojeździe, wówczas kierowca podczas kontroli okazałby kontrolerom oryginał wypisu z licencji. Art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wymaga wyposażenia kierowcy, a nie pojazdu, w wymagane przy takim przewozie dokumenty. Późniejsze dostarczenie oryginału dokumentu nie może konwalidować czynności polegającej na przedłożeniu kserokopii wypisu z licencji, a tym samym wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji w pkt 1 oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. czyli przypisaniu organom orzekającym naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zaleceń Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, że biorąc pod uwagę art. 64 § 2, art. 76 § 1 k.p.a. organ winien ocenić czy okazanie kserokopii dokumentu, którego oryginał został okazany po zakończeniu kontroli może być bez "jednoznacznego wymogu ustawy" traktowane jako nie okazanie wypisu z licencji. Sąd zalecił również ocenić czy materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku wyposażenia kierowcy w posiadany dokument ( lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Powyższe zalecenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności z uzasadnieniem wyroku przez to, że Sąd zarzucając organom orzekającym naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) samodzielnie dokonał ustaleń faktycznych i wyraził pogląd odnośnie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Równocześnie Sąd przyjął, iż "materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia kary na przedsiębiorcę, bowiem nie pozwalał na ocenę naruszenia przez przedsiębiorcę wskazanego obowiązku." Ponadto Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż w sytuacji gdy kierowca miał w pojeździe zarówno kopię jak i oryginał licencji, który okazał po kontroli i skontaktowaniu się z pracodawcą, brak jest podstaw do postawienia przedsiębiorcy zarzutu "naruszenia obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty". Z powyższego wynika, iż Sąd wyraził pogląd o braku podstaw do nałożenia kary na przedsiębiorcę. W tej sytuacji zalecenie organowi dokonania oceny (z uwzględnieniem art. 64 § 2 k.p.a. i art. 76 § 1 k.p.a.) czy okazanie kserokopii licencji może być traktowane jako "nie okazanie wymaganego wypisu z licencji" jest oczywiście wadliwe i wynika z błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym który stanowi m.in., że kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji, a zatem nie wchodzi w rachubę kserokopia licencji. W niniejszej sprawie Sąd zawarł wskazówki dla organu co do dalszego postępowania nie znajdujące uzasadnienia w aktach sprawy. Lektura akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że na materiał dowodowy sprawy składają się m.in. dowody w postaci protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy oraz bezsporny fakt okazania podczas kontroli "kserokopii licencji", zaś oryginału wypisu licencji po zakończeniu kontroli. Stanowi to wystarczający dowód dla dokonania ustaleń co do obowiązku okazania przez kierowcę podczas kontroli dokumentu w postaci wypisu z licencji. Na podstawie tych dowodów organy ustaliły, że kierowca podczas kontroli pojazdu, okazał kserokopię wypisu z licencji, zaś oryginał wypisu z licencji okazał po zakończeniu czynności kontrolnych. Zatem wymagane było jedynie dokonanie przez Sąd oceny co do prawidłowości zastosowania przez organ art. 80 k.p.a. i zasadności nałożenia kary. Za niecelowe i nieuzasadnione należało uznać wskazówki Sądu aby organ ustalił jakie dokumenty (kserokopia czy oryginał wypisu z licencji) powinien był okazać kierowca pojazdu. Art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o transporcie drogowym w przeciwieństwie np. do art. 8 ust. 3 tejże ustawy nie dopuszcza posługiwania się kserokopią dokumentów. Z tych względów zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W tej sytuacji pozostaje jednak do oceny przez Sąd I instancji kwestia odpowiedzialności pracodawcy na podstawie art. 87 ust. 3 w związku z art. 92 ust. 1 i 4 cyt. ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.7 załącznika do tejże ustawy, a mianowicie czy w okolicznościach niniejszej sprawy tj. przedłożenia osobom kontrolującym pojazd kserokopii wypisu z licencji, zaś krótko po zakończeniu kontroli oryginału wypisu z licencji i okolicznościach towarzyszących okazaniu tego dokumentu (czas, odległość od siedziby pracodawcy) można traktować jako naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, a w konsekwencji czy uzasadniona jest odpowiedzialność przedsiębiorcy i wymiar kary pieniężnej w świetle wyżej wymienionych przepisów prawa tj. ustawy o transporcie drogowym. Zarzut opisany w pkt. 2 skargi kasacyjnej w zasadzie pokrywa się z zarzutem z pkt. 1 z tym, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd nie "przyjął błędnie, że organ zarzuca naruszenie art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym", a dokonał wykładni tegoż przepisu albowiem stanowił on m.in. podstawę prawną decyzji organu II instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.