II SA/Rz 442/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 200,- zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego /dalej: [...]WINGiK / utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] marca 2006 r. orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi K. zmiany podmiotowej w odniesieniu do działki nr 2236. W konsekwencji zmian dokonanych przez organ ewidencyjny w jednostce rejestrowej nr [...] w miejsce Urzędu Gminy jako osoby władającej działką nr 2236 w 108/120 częściach wpisano nieustalonego współwłaściciela. Takie działanie Starosty Powiatu było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt SA/Rz 2054/03, w którym Sąd jednoznacznie wskazał, że przepisy prawa nie pozwalają w przypadku ewidencji gruntów i budynków wpisać w rejestrze jako podmiotów, obok współwłaścicieli działki nr 2236 władającego Urzędu Gminy w 108/120 częściach. Ponieważ zakwestionowane przez Sąd działanie skutkowało wykreśleniem ze stosownej pozycji ewidencji gruntów Urzędu Gminy, a w to miejsce nie można było ustalić współwłaściciela, to Starosta Powiatu przyjął, że w miejsce usuniętego urzędu powinien być dokonany wpis – właściciel nieustalony. Podstawę dla dokonania takiego wpisu stanowią przepisy prawa. Stosownie do treści art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 240, z 2005 r., poz. 2027 ze zm./ w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 6, poz. 32/ oprócz właścicieli należy wykazać osobę władającą gruntem. W przypadku niemożności ustalenia takiego podmiotu należy na podstawie § 26 ust. 1 pkt 3 wytycznych techniczno-organizacyjnych w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków "instrukcja G-5" wprowadzonych do stosowania zarządzeniem nr 16 Głównego Geodety Kraju z dnia 13 listopada 2003 r. wpisać właściciel "nieustalony". Zatem wprowadzenie takiej adnotacji w jednostce rejestrowej [...] nie narusza prawa, a to prowadzi do wniosku, że decyzja Starosty Powiatu nie narusza prawa. Konsekwencją takich ustaleń musiało być nieuwzględnienie odwołania Z. M. i utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] marca 2006 r. Z decyzją [...]WINGiK nie zgodziła się Z. M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła decyzji liczne naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Zdaniem skarżącej organy orzekające w jej sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności zwłaszcza podstaw przejęcia parceli gruntowej dawny nr 1585 o pow. 0,37 ha na rzecz Skarbu Państwa oraz jej losu prawnego w ramach uwłaszczenia prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W ocenie skarżącej decyzja [...]WINGiK oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w ten sposób, że podważają wynikające z tych regulacji domniemania w zakresie stanu prawnego spornej działki, a więc kwestionują legalne przesłanki wpisu podmiotu do ewidencji gruntów. Naruszenie tych zasad ma poważne konsekwencje procesowe, gdyż prowadzi do ograniczenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania ewidencyjnego. Skutkiem tego w postępowaniu, w którym zapadła kwestionowana decyzja nie brała udziału S. P., która powinna być jego stroną. Taki status procesowy przysługuje także innym podmiotom, które na podstawie obowiązujących dokumentów mają tytuł do tego by być wpisane w ewidencji gruntów. Jednocześnie skarżąca podniosła, że w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji pominął naruszenie, którego dopuścił się Starosta Powiatu, polegające na nieuwzględnieniu wniosku o uzupełnienie decyzji w zakresie jej rozstrzygnięcia. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów zgromadzonych w sprawie o sygn. II SA/Rz 198/05 i dołączonych do skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę [...]WINGiK wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną, ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Sąd stwierdza, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa, dlatego nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym. Sąd podziela zarzut skargi wskazujący na naruszenie prawa materialnego. Niewątpliwie przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nakładają na starostę jako organ administracji rządowej obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności. Konsekwencją tego obowiązku jest nakaz uwidaczniania w tym rejestrze danych dotyczących ewidencji na podstawie dokumentów, które te dane potwierdzają, przy czym na uwagę zasługuje podkreślenie, że starosta w tym zakresie nie może czynić żadnych ustaleń. Zobowiązany jest potwierdzić w ewidencji dane, które wynikają z prawem określonych dokumentów lub przepisów prawa. Wobec takich obowiązków niezrozumiałe jest działanie organów ewidencyjnych, które po wykreśleniu z ewidencji "Urzędu Gminy K." na podstawie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2005 r. dokonały wpisu "współwłaściciela nieustalonego". Sąd zauważa, że termin taki jest logicznie niezrozumiały. Generalnie nie można wyobrazić sobie sytuacji aby współwłaściciel mógł być nieustalony, skoro z istoty współwłasności wynika, że prawo własności musi przysługiwać konkretnie wskazanym podmiotom łącznie. Zatem wpisanie w ewidencji gruntów współwłaściciela nieustalonego jako podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawny do gruntu jest działaniem pozaprawnym. Zarówno prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie dają podstaw prawnych do dokonania takiego wpisu. Rzeczą oczywistą jest, że jego podstawą nie może być zarządzenie Głównego Geodety Kraju, gdyż w rozumieniu prawa nie jest ono źródłem prawa, a podstawą działania organów administracji publicznej mogą być tylko przepisy prawa. W realiach rozpoznawanej sprawy organy ewidencyjne mogą dokonać wpisu tylko na rzecz podmiotów, których prawo do wpisania wynika z istniejących dokumentów. Bez znaczenia, zdaniem Sądu jest czas z jakiego dokumenty te pochodzą, jeżeli brak jest innych dowodów, które potwierdzałyby utratę prawa do ich wpisania to przyjąć trzeba, że podstawą może być każdy dokument, w tym także dokumenty sprzed urządzenia księgi wieczystej. Z tego też względu Sąd nie może podzielić poglądu uzasadnienia decyzji, w myśl którego dane zawarte w księgach gruntowych są zbyt odległe w czasie by być podstawą do wpisania ich w ewidencji. Oczywiście dane takie nie mogą być wpisane jeżeli organ wykaże inne dokumenty, które przeczą tym, na które powołuje się strona. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd organy ewidencyjne nie wykazały, że zmiana podmiotów w stosunku do działki nr 2236 była konsekwencją przekształceń tytułu prawnego po stronie podmiotów będących jej współwłaścicielami. Zatem organy nie mogą jako podstawy niewpisania określonych osób jako podmiotów, którym służy tytuł do działki objętej skarżoną decyzją wskazywać znacznej czasowej odległości między istniejącymi dokumentami a momentem dokonywania wpisu. Na kanwie tych rozważań można podzielić zarzut skargi odnoszący się do naruszenia ustawy o księgach wieczystych i hipotece zwłaszcza jej art. 51. Wprawdzie Sąd nie dokonuje bezpośredniej oceny naruszenia tych przepisów, bo przecież przed organami, nie są one stosowane, to w istocie przyjęte przez organy ewidencyjne działanie narusza te przepisy pośrednio tzn. prowadzi do przyjęcia jako podstawy wpisu ustaleń sprzecznych z tymi regulacjami. naruszenie takie jest naruszeniem przepisów regulujących zasady prowadzenia ewidencji. Poza zarzutami skargi Sąd dopatruje się naruszenia idącego znacznie dalej niż tylko w kierunku uchylenia decyzji. Sąd wskazuje, że w granicach sprawy związany jest orzeczeniem Sądu z 13 października 2005 r., sygn. akt SA/Rz 2054/03. Obecnie rozpoznając skargę Sąd podziela stanowisko wówczas wyrażone i w pełni je akceptuje. Nadto jest nim związany. Oznacza to, że wpis w ewidencji danych dotyczących podmiotów nie może być rozstrzygany w formie decyzji. Taka konsekwencja wynika wprost z przepisów prawa. Dla rozpoznawanej sprawy oznacza to, że decyzje Starosty Powiatu oraz [...]WINGiK wydane są bez podstawy prawnej. Stwierdzenie takiego faktu musi prowadzić do usunięcia takich rozstrzygnięć z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 210 p.p.s.a.