II OSK 91/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 308/05 w sprawie ze skargi M. T., P. T., K. T. i E. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2000 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach sprawę do ponownego rozpoznania. II OSK 91 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez M. T., P. T., K. T. i E. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą to decyzją nakazano M. T. - jako inwestorowi - wykonanie rozbiórki obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przeprowadził w dniu [...].12.1999 r. oględziny na działce przy ul. [...] w K. W toku tych oględzin stwierdzono, iż na przedmiotowej działce istnieje m. in. murowany parterowy budynek o wymiarach 10,25 x 3,75 m z dachem jednospadowym krytym blachą. Na podstawie oświadczenia inwestora ustalono, że obiekt powstał w 1986 r. bez pozwolenia na budowę, a budynek służy do przechowywania sprzętu rolniczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. działając na podstawie art. 103 ust.2, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm. – dalej zwanej ustawa Prawo budowlane z 1994 r.) oraz art. 37 ust. 1. pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – dalej zwanej ustawa Prawo budowlane z 1974 r.) decyzją z dnia [...].04.2000r. nakazał M. T. wykonanie rozbiórki obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. T. i M. T . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż murowany parterowy budynek o wymiarach 10,25 x 3,75 m z dachem jednospadowym krytym blachą, przylegający ścianą boczną do budynku murowanego o wymiarach 11,0 x 5,90 m a ścianą szczytową przylegający do metalowego budynku o wymiarach 4,65 x 9,25 wybudowany został przez M. T. bez pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zasadnym było nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki tego obiektu. Organ odwoławczy wskazał, iż "przedmiotowy obiekt został samowolnie ustawiony na terenie przeznaczonym na innego rodzaju zabudowę", a skoro jego lokalizacja była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., tak w momencie jego budowy, jak i w momencie wydawania decyzji administracyjnej, to zasadnym było nakazanie jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie M. T. i M. T. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1613/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z informacją o śmierci skarżącej M. T., a następnie postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1613/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął z urzędu na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawieszone postępowanie wobec wskazania następców prawnych zmarłej M. T. tj. M. T. oraz P. T., E. T. i K. T. Na rozprawie w dniu 26.04.2005r. skarżący M. T. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy prawidło przyjęły, iż murowany parterowy budynek o wymiarach 9,95 x 3,75 m (składający się z części murowanej o wymiarach 7,90 x 3,75 i pomieszczenia o wymiarach 2,05 x 3,75 m, które powstało w wyniku wykorzystania ściany budynku przedmiotowego oraz dwóch ścian budynków przyległych) z dachem jednospadowym krytym blachą, przylegający ścianą boczną do budynku murowanego o wymiarach 11 x 5,90 m, a ścianą szczytową przylegający do metalowego obiektu o wymiarach 4,64 x 9,25 m na działce nr [...] przy ul. [...] w K. został wybudowany przez M. T. bez pozwolenia na budowę w 1986 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].06.1977r., ogłoszonej w Dz. Urz. WRN nr [...], poz. [...] oraz odstępstwami od ustaleń tego planu zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Wojewody K. z dnia [...].12.1984 r. ogłoszonym w Dz. Urz. Województwa [...] z 1985 r. nr [...], poz. [...], teren na którym wzniesiono przedmiotowy budynek przeznaczony był w części pod projektowaną perspektywicznie ulicę główną o przekroju 2x2 pasy ruchu dla obsługi ruchu tranzytowego związanego z ewentualnym zainwestowaniem w rejonie P. /symbol terenu: [...]/, w części zaś pod projektowaną intensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdzie również obowiązywał zakaz zabudowy zagrodowej /symbol terenu: [...]/. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż lokalizacja, funkcja i sposób użytkowania wybudowanego obiektu są również sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego obecnie. Stosownie bowiem do ustaleń powołanego wyżej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. po zmianach zatwierdzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...].06.1992 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...].11.1994 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...], teren na którym wzniesiono przedmiotowy budynek przeznaczony jest pod uprawy ogrodnicze i sady bez prawa zabudowy /symbol terenu: [...]/. Dopuszczalne są inne rodzaje użytkowania rolniczego również bez prawa zabudowy. Skoro przedmiotowy budynek wybudowany został na terenie nie przeznaczonym na cele budowlane, a sam obiekt nadto nie jest związany wyłącznie z realizacją wyznaczonych funkcji terenu, to stwierdzić należy, że obiekt narusza przepis art.3 Prawa Budowlanego - ustawy z dnia 24.10.1974 r. i zasadne jest nakazanie jego rozbiórki stosownie do przepisu art.37 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy w zw. z art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości określenie przedmiotu nakazanej zaskarżoną decyzją rozbiórki. Usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na działce zostało wyraźnie zaznaczone na mapie - załączniku do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...].12.1999 r. - oraz został on dokładnie opisany w treści zaskarżonej decyzji, a dokładny pomiar wykonany przez organ odwoławczy wykazał, że tylko jedna z długości ścian podanych w zaskarżonej decyzji się nie zgadza (w decyzjach podano 10,25 m, a powinno być 9,95 m), a to w ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest istotnym uchybieniem powodującym konieczność uwzględnienia skargi, gdyż nie ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z wyżej przytoczonych względów budynek objęty nakazem rozbiórki, mimo błędnego podania jednego z wymiarów, daje się zdaniem Sądu łatwo zidentyfikować w terenie i nie budzi w konsekwencji wątpliwości, jaki obiekt budowlany organy administracji nakazały rozebrać. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja była prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. T., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. polegające na przyjęciu, że przedmiotowy obiekt budowlany położony w K. przy ul. [...], na działce o nr [...], co do którego wydano decyzję o jego rozbiórce znajdował się w chwili jego wybudowania na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub też był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, niż ta, która została dokonana, 2. naruszenia prawa procesowego, a to przepisu art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie wyroku z pominięciem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Uzasadniając powyższe zarzuty skargi kasacyjnej M. T. podniósł, iż z pisma Państwowej Inspekcji Sanitarnej do Państwowej Inspekcji Pracy w K., datowanego na dzień [...].11.1999 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że teren, na którym wybudowano przeznaczony do rozbiórki obiekt, był przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, z dopuszczeniem gastronomii, handlu oraz usług nieuciążliwych. Pod zabudowę przeznaczony był teren o szerokości 30 m wzdłuż ul. [...]. Dopiero poza tym pasem znajdował się teren wyłączony spod prawa zabudowy. Tym samym wybudowanie obiektu na działce przy ul. [...] w K. nie naruszało zasad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu na mocy art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W zaistniałej sytuacji winien zostać zastosowany art. 40 w/w ustawy. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji pominął też fakt, że na dzień 26.04.2005 r. brak było w K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym miał być niezgodny budynek posadowiony na działce przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przez wadliwe jego zastosowanie, choć nie można w pełni podzielić argumentacji, na której skarga kasacyjna opiera swe stanowisko. W rozpatrywanej sprawie było okolicznością niekwestionowaną, że realizacja przedmiotowego obiektu, która została dokonana przy braku wymaganego przepisem pozwolenia na budowę, miała miejsce w 1986 r. i w związku z tym stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do tego obiektu winny być stosowane przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych niezgodnie z Prawem budowlanym. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod budowę albo przeznaczony do innego rodzaju zabudowy, niż obiekt zrealizowany. Z przepisu tego wynika więc wprost obowiązek zbadania legalności realizacji obiektu nie tylko w odniesieniu do obowiązujących w okresie jego budowy przepisów budowlanych, ale również jeżeli teren, na którym został obiekt posadowiony był objęty działaniem planu zagospodarowania przestrzennego, do zapisów planu jaki obowiązywał w okresie budowy. Bez znaczenia dla stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy pozostają uregulowania planów miejscowych uchwalonych po dacie realizacji obiektu, stąd za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a wiążący naruszenie tych przepisów z pominięciem okoliczności braku obowiązującego dla terenu, na którym jest położona działka inwestora planu miejscowego w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Nie można też podzielić stanowiska skargi kasacyjnej upatrującego wadliwości w zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w treści pisma Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia [...] listopada 1999 r., bowiem nie może mieć ono wiążącej mocy dla ustalenia treści planu obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego obiektu, z uwagi na to, iż w tej mierze decydują zapisy tekstu uchwalonego planu miejscowego. Natomiast zgodzić się należy z generalnym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym wadliwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji zapisów planu przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wprawdzie przywołał treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji przedmiotowego obiektu, ale nie odniósł postanowień tegoż planu do charakteru i funkcji zrealizowanego obiektu. Zwrócić należy uwagę, że przedstawione akta nie zawierają danych, z których jednoznacznie wynikałoby, że obiekt objęty zaskarżoną decyzją znajdował się na terenie, który w planie miejscowym uprzednio obowiązującym był częściowo przeznaczony pod realizację drogi, a w części pod intensywną zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy zagrodowej. Materiały sprawy zawierają mapę, na której wskazano usytuowanie przedmiotowego obiektu i wyznaczono liniami przeznaczenie terenu podług treści planu, obowiązującego w okresie późniejszym po zrealizowaniu opisanego obiektu, nie ma natomiast takiego szkicu (mapy) obrazującego usytuowanie obiektu w odniesieniu do zapisów planu obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego obiektu. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się wyrys z planu, co do którego należy przypuszczać, że jest on załącznikiem graficznym do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1977 r. i aktualizowanego w 1984 r., jednak wobec braku opisu (legendy) nie można przesądzać czy wykreślony czerwoną linią prostokąt to działka inwestora czy przedmiotowy budynek, który podług ustaleń Sądu miałby się znajdować na terenie przeznaczonym w obowiązującym uprzednio planie pod drogę, jak i pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Podnieść też należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności charakteru przedmiotowego obiektu z treścią planu obowiązującego w okresie jego budowy planu nie wziął pod rozwagę, że plan ten przeznaczając określone tereny na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wykluczył wprawdzie realizację na tym obszarze budownictwa zagrodowego, ale według tekstu planu znajdującego się w przedstawionych aktach, nie ma w nich zakazu budowy obiektów gospodarczych jako towarzyszących budownictwu mieszkaniowemu o charakterze jednorodzinnym. Wobec usprawiedliwionych podstaw części zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W związku z rozpoczęciem z dniem 1 lipca 2005 r. działalności orzeczniczej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny przekazał do ponownego rozpoznania sprawę wymienionemu Sądowi jako właściwemu miejscowo stosownie do § 1 pkt 42 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny.