III SA/Po 776/07

Dnia 28 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nadania dokumentom cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Ławniczak /-/ M.Kwiecińska /-/B. Sokołowska Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty Nr [...] z [...] r. w sprawie odmowy nadania dokumentom sporządzonym przez uprawnionego geodetę jako "opisy i mapy" cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał iż decyzją Nr [...] z [...] Starosta działając na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit b, art. 7d pkt 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 poz. 2027 z 2005 r. ze zm.) odmówił nadania dokumentom sporządzonym przez geodetę uprwnionego K. S. jako "opisy i mapy" w związku z wykonywaną pracą geodezyjną, polegającą na podziale gruntów przylegających do rzeki O., położonych na terenie gminy P., cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta powołał artykuł 24 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym dokumenty geodezyjne, wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawane są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał również, iż wypisy i wyrysy są urzędowym potwierdzeniem danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i mają charakter zaświadczenia wydawanego przez organ administracji na zasadach określonych w dziale VII kpa, wobec czego wspólnicy spółki cywilnej nie są uprawnieni do sporządzania tego rodzaju dokumentów. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] spółka A w G. zarzuciło rażące naruszenie powołanego wyżej art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "...dokumenty geodezyjne wydawane są przez organ prowadzący ewidencję..." pozwala na interpretację, że dokumenty te są sporządzane wyłącznie przez ten organ, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] Z. R. – działając w imieniu skarżącego, sprecyzował iż wniesione odwołanie, jak i całe postępowanie dotyczy kwestii sporządzania i wydawania "wyrysów i wypisów" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając odwołanie spółki, wskazał iż w świetle art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, sprawa mająca charakter indywidualny może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną tylko w przypadku, gdy należy do właściwości tych organów, a więc tylko wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika upoważnienie (kompetencja) organu administracyjnego do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby występowanie stronom z wnioskiem o nadanie sporządzonym przez geodetów uprawnionych "projektom" wyrysów i wypisów, cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych oraz brak przepisu prawa upoważniającego organ do rozstrzygania przedmiotowych żądań w formie władczej, tj. decyzji administracyjnej. W szczególności nie stwarza takich upoważnień art. 24 ust. 3 ustawy stanowiący, że dokumenty geodezyjne wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawane są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są urzędowym potwierdzeniem danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i mają charakter zaświadczenia, wydawanego odpłatnie na żądanie strony przez prowadzącego tę ewidencję. Dokumenty te wydawane są przez organy na podstawie posiadanych danych, na zasadach określonych w dziale VII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "Wydawanie zaświadczeń", jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 Kpa). W konkluzji organ II instancji stwierdził, iż żądanie zawarte we wniosku odwołujących się, a także w konsekwencji przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, nie należą do sfery prawa administracyjnego rozstrzyganego w formie decyzji, zatem postępowanie wywołane tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i podlega umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...] spółka A w G. zarzuciło rażące naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dokumenty geodezyjne wydawane są przez organ prowadzący ewidencję" pozwala na interpretację, że dokumenty te są sporządzane wyłącznie przez ten organ, rażące naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 i art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez przyjęcie, że geodeta posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 nie jest uprawniony do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i sporządzania dokumentacji do celów prawnych a także rażące naruszenie załącznika nr 4 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego poprzez ustalenie, że sporządzenie 185 wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego stanowi koszt równy [...] zł. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący podkreślił, że organ dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przyjmując, iż wydawanie dokumentów geodezyjnych (wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego) jest tożsame z uprawnieniem do wyłącznego ich sporządzania przez ten organ. Dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego uprawnienia zawodowe, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 i art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i posiadający wszystkie elementy, o których mowa w załączniku Nr 5 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z 2001 r.), w szczególności nazwisko i imię osoby, która wykonywała dokument oraz jej podpis, po opatrzeniu go pieczęcią urzędową organu oraz podpisem osoby reprezentującej organ ma wszystkie cechy wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego. Ponieważ na wypisie i wyrysie winno widnieć nazwisko i imię osoby, która wykonywała dokument oraz jej podpis (zał. Nr 5 do powołanego wyżej Rozporządzenia ust. 1 pkt 18 i ust. 12 pkt 9), należy stwierdzić, że wykonawcą dokumentu nie jest organ, który dokument wydaje lecz uprawniony geodeta. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z innych powodów niż wskazane przez skarżącego. Artykuł 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, iż wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie, na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Organ administracji prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, iż wypis i wyrys wydawane z materiałów przyjętych do zasobu geodezyjnego na podstawie powołanego powyżej przepisu, stanowią urzędowe potwierdzenie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i mają charakter zaświadczenia, w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wydawanego odpłatnie na żądanie strony, przez prowadzącego ewidencję. Równocześnie jednak, w zaskarżonej decyzji, skoncentrowano się na kwestii kto w sensie technicznym sporządzać może materiał na bazie którego wydane zostanie zaświadczenie, o którym mowa w art. 24 § 3 ustawy, pomijając w ogóle kwestię pierwszoplanową, a mianowicie czy w świetle tego przepisu geodeta uprawniony, względnie spółka prawa cywilnego, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), mają interes prawny w uzyskaniu tego zaświadczenia, na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy, a konkretnie czy mogą zgodnie z wnioskiem z dnia [...] ubiegać się o uzyskanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla działek położonych w miejscowościach S., P., P., Z. oraz S. wraz z klauzulą stanowiącą, iż wydany dokument jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej. W zaskarżonej decyzji kwestii interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu wypisu i wyrysu wraz ze stosowną klauzulą dla działek określonych we wniosku w ogóle nie badano. Dane z ewidencji gruntów i budynków, w tym również wypisy z rejestrów i kartotek oraz wyrysy z map ewidencyjnych udostępnia starosta (§ 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38 poz. 454 z 2001 r.). Również do starosty należy zaopatrzenie tych dokumentów stosowną klauzulą (§ 52 ust. 1 Rozporządzenia). Treść zaś i formę wypisów oraz wyrysów, a także treść zamieszczanych na nich klauzul, określa załącznik Nr 5 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 20 marca 2001 r. Niewątpliwie dokumenty, które jako wypis i wyrys mają być uwierzytelnione i wydane przez Starostę zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy, osobie która jest właścicielem, względnie włada określonym budynkiem lub ma interes prawny w tym zakresie, winny być zgodne z dokumentacją znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i pod względem formy i treści odpowiadać wymogom określonym w załączniku Nr 5 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Kwestią natomiast relewantną z punktu z widzenia omawianych przepisów, wydaje się być to, kto w sensie technicznym przygotuje materiały, które po ich zweryfikowaniu pod względem spełniania wymogów, o których była mowa wyżej, zostaną zaopatrzone w stosowną klauzulę i wydane odpłatnie stronie przez organ prowadzący ewidencję jako wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego. W zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby występowanie stronom z wnioskiem o nadanie sporządzonym przez geodetów uprawnionych "projektom" wyrysów i wypisów cech dokumentów uprawniających do dokonania wpisów w księgach wieczystych oraz brak przepisu prawa, upoważniającego organ do rozstrzygania przedmiotowych żądań w formie władczej, tj. decyzji administracyjnej. O ile należy zgodzić się ze stwierdzeniami, iż w świetle przepisów zawartych w dziale VII art. 217 – 220 kpa "postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń", zaświadczenie nie ma charakteru decyzji, a odmowa jego wydania następuje w formie postanowienia, tak równocześnie ocenić należy, iż umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego było przedwczesne. Zadaniem organu działającego z uwzględnieniem zasad postępowania określonych w art. 7, 8 i 9 kpa było ustalenie, czy wnioskodawca miał przymiot strony w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy jego żądanie o nadanie przedłożonym wypisom i wyrysom stosownej klauzuli znajduje uzasadnienie w treści tego przepisu i przepisach wykonawczych do ustawy, a w końcu ustalenie (w razie odpowiedzi pozytywnej) wysokości należnej opłaty na zasadach określonych w załączniku Nr 4 i (lub) 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333). W zaskarżonej decyzji ustaleń w tym zakresie zabrakło, nie wyjaśniono nadto czy uprawnienia do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o nadanie przedłożonym materiałom geodezyjnym stosownej klauzuli, nie stwarza przepis § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78 poz. 837). Stanowi on, iż pozytywny wynik kontroli dokumentacji przekazywanej do państwowego zasobu geodezyjnego odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji do zasobu i wniosek z adnotacją o pozytywnym wyniku kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu oraz opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach (§ 10 ust. 2 Rozporządzenia). Materiały przeznaczone dla zamawiającego, po opatrzeniu klauzulami określonymi w odrębnych przepisach, ośrodek zwraca wykonawcy, nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od zakończenia czynności kontroli (§ 10 ust. 3 Rozporządzenia). Omawiany przepis stwarza zatem wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych przyjmowanych do państwowego zasobu geodezyjnego konkretne uprawnienie, na mocy którego domagać się może wydania sporządzonej przez siebie dokumentacji i opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego stosownymi klauzulami, określonymi w odrębnych przepisach, przy czym nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że konkretyzacja tego uprawnienia nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...], wnioskodawca [...] spółka A. A. S., K. S. i Z. R., prowadziła prace geodezyjne polegające na podziale nieruchomości przylegający do rzeki O., położonych na terenie obrębów S., S., P. w gminie P. Prace te wykonawca zobowiązany był zgłosić właściwemu ośrodkowi dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a po ich wykonaniu przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organ administracji, ustalając iż brak jest normy prawa materialnego, która stwarzałaby wnioskodawcy uprawnienie do żądania nadania przedłożonym dokumentom cech upoważniających do dokonywania wpisów w księgach wieczystych, winien wyjaśnić czy omawiany przepis § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. znajduje w niniejszym przypadku zastosowanie, a jeżeli nie to dlaczego. Elementów tych zabrakło w zaskarżonej decyzji, podobnie jak zabrakło jednoznacznego ustalenia, czy w świetle art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wnioskodawca miał przymiot strony (był właścicielem, posiadaczem lub miał interes prawny) w postępowaniu zmierzającym do uzyskania zaświadczenia w postaci wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego. W tych warunkach należało uznać, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 i 9 kpa oraz art. 107 § 3 kpa) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. O koszach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa. /-/M.Kwiecińska /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska KS