I OSK 536/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 716/07 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 716/07 po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w pkt 2 stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz w pkt 3 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Zastępca Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski w oparciu o przepisy art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając z urzędu, pozytywnie zaopiniował wstępny podział nieruchomości położonych w Bielsku Podlaskim, obręb [...], przy ul [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr geod [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowiących własność Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski w sposób przedstawiony linią ciągłą koloru czerwonego na załączonym wstępnym projekcie podziału w skali 1:500. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że celem podziału jest wydzielenie dróg wewnętrznych służących na dojazd do działek [...] oraz [...] i [...]. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie to zostało oparte na dwóch prawomocnych decyzjach z dnia [...] marca 2004 r. Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski ustalających warunki zabudowy części działek o numerach: [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski i [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] – w zakresie realizacji inwestycji, polegającej na budowie wjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej o łącznej szerokości 6,0 m. Nadto wskazano, że w sprawie uzyskano pozwolenie wydane w dniu [...] stycznia 2005 r. nr [...] przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie którego zezwolono na dokonanie podziału przedmiotowych nieruchomości. Jednocześnie w wydanym postanowieniu powołano się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określające szerokość pasa ruchu na drodze klasy L-lokalnej na 3 metry. W związku z powyższym przepisem organ uznał, że proponowana do wydzielenia 6,0 m szerokość pasa dróg wewnętrznych jest zgodna z powyższym rozporządzeniem. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski na podstawie art. 96 ust. 1, 1a i 4, art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dokonał zatwierdzenia podziału przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano taką samą argumentację jak w uzasadnieniu postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny podział tych nieruchomości. Dodatkowo wskazano jedynie, że projekt podziału jest zgodny z postanowieniem opiniującym oraz, że projekt został sporządzony na mapie aktualnej na dzień [...] stycznia 2005 r. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisany w Starostwie Powiatowym w Bielsku Podlaskim do ewidencji zasobu powiatowego z dnia [...] lutego 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] stwierdziło jej nieważność. Stwierdzenie nieważności nastąpiło w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wg stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej). Organ uznał, że decyzja podziałowa nie jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i to zarówno co do treści tych decyzji jak i załącznika graficznego do tych decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek wniosku Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ w pełni podzielił stanowisko składu orzekającego po raz pierwszy w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo wskazano, że pomimo przywołanej przez Burmistrza tożsamości poszczególnych celów i punktów decyzji o warunkach zabudowy, wciąż różnymi pozostają załączniki do obu decyzji, na których w sposób odmienny wskazano przebieg ciągu komunikacyjnego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt IISA/Bk 25/06 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skoro postawą stwierdzenia nieważności decyzji było wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ stwierdzający nieważność był zobowiązany do wyraźnego i jednoznacznego wskazania jaki przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to zostało ocenione jako rażące. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie czyniła zadość wyżej opisanym wymaganiom. Sąd podniósł, że po pierwsze został błędnie wskazany przepis, który zdaniem organu został naruszony w sposób rażący. A mianowicie w obu decyzjach wskazywano na rażące naruszenie przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy z akt sprawy wynikało, że kontrola legalności decyzji była przeprowadzana w kontekście treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy. Po wtóre organ nie ustalił na czym konkretnie polegało naruszenie przepisu art. 94 ust. 1, a więc czego dotyczyła sprzeczność decyzji podziałowej z decyzjami o warunkach zabudowy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału działek. Po przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło nieważność przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, co następuje: Dla całego terenu wskazanego jako przedmiot podziału – działki nr geod. [...] i [...] nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma obowiązku sporządzania takiego planu i gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Dla części terenu ustalono warunki zabudowy dwiema ostatecznymi decyzjami. Granice terenu objętego ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wskazane w załącznikach nr 1 do obu decyzji nie pokrywają się z granicami podziału wskazanymi we wstępnym projekcie podziału stanowiącym załącznik nr 1 do przedmiotowego postanowienia. Z powyższego wynika, że w sprawie podziału zastosowanie powinien mieć przepis art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że opinia dotycząca wstępnego podziału nieruchomości powinna dotyczyć zgodności proponowanego podziału z warunkami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy, a co do części terenu nie objętego decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy (niemal cała powierzchnia działki nr geod. [...]) zgodności z przepisami odrębnymi. Organ podniósł, że o ile w sprawie przeprowadzono postępowanie w przedmiocie oceny zgodności proponowanego podziału z warunkami wynikającymi z ostatecznych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to zupełnie zaniechano przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny zgodności proponowanego podziału, w zakresie podziału części działki nr geod. [...] – nieobjętej decyzjami o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. W ocenie organu powyższe zaniechanie stanowi rażące naruszenie prawa – w tym przypadku art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 K.p.a. Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nie zaniechano w sprawie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny zgodności proponowanego podziału z przepisami odrębnymi, co potwierdza fakt uzyskania pozwolenia wydanego przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku na podział przedmiotach nieruchomości. Z powyższego wywiedziono, że wstępny projekt podziału jest zgodny z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony zabytków. Ponadto podniesiono, że inne przepisy, które były w przedmiotowej sprawie analizowane dotyczyły dróg publicznych. Końcowo podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie wskazało "jakie to inne przepisy odrębne ta decyzja mogła naruszać". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie i zważyło co następuje: Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski dokonał prawidłowej oceny zgodności propozycji podziałowej z ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy, prawidłowo również uzyskano w sprawie dla całego dzielonego terenu pozwolenie Podlaskiego Konserwatora Zabytków. Niezasadnie natomiast dokonano oceny zgodności propozycji podziałowej z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż planowane do wydzielenia drogi wewnętrzne położone są w całości na obszarze objętym decyzjami o warunkach zabudowy. Brak było zatem podstaw do analizowania projektu podziału w tym zakresie pod kątem jego zgodności z przepisami odrębnymi. W ocenie SKO naruszenie to jednak nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa stanowiącego postawę stwierdzenia nieważności postanowienia. Rażące naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie stanowiło natomiast naruszenie § 3 ust. 2 pkt 2, 3 ,5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A mianowicie wstępny projekt podziału nieruchomości, który został zaopiniowany pozytywnie nie zawierał wielu koniecznych elementów wstępnego podziału nieruchomości, o których mowa w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. W przedłożonej do zaopiniowania mapie zawierającej propozycję podziału nie odnotowano informacji stanowiących o istocie podziału nieruchomości takich jak: oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych księgi wieczystej, a w razie jej braku – według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przedstawienia w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek, przedstawienia w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielania działek gruntu do drogi publicznej. Uznanie za dopuszczalne dokonanie podziału nieruchomości w sposób niezapewniający wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej oprócz tego, że stanowi rażące naruszenie § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia jest również sprzeczne z wymogiem wynikającym z przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Skargę od powyższego postanowienia do sądu administracyjnego wywiódł Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski i wniósł o jego uchylenie jako naruszającego § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości znalazło kolejne zupełnie nowe argumenty dla uzasadnienia swojego stanowiska. Odnosząc się do wskazanych przez organ zarzutów rażącego naruszenia prawa skarżący podał, że we wstępnym projekcie podziału zostały oznaczone numery działek podlegających podziałowi według danych z ewidencji gruntów i budynków. Nadto skarżący podał, że istotnie uprawniony geodeta nie naniósł na mapie wstępnego projektu podziału powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi i powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntu, jednakże uchybienie to nie powinno decydować o rażącym naruszeniu prawa. Odnośnie rażącego naruszenia pkt 6 ust. 2 § 3 rozporządzenia skarżący wyjaśnił, że celem podziału było wydzielenie wjazdów – dróg wewnętrznych, służących za dojazd do nieruchomości oznaczonych nr geod. [...] oraz [...] i [...] uprzednio nabytych w drodze przetargu od Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski. W związku z tym, że działka nr [...] stanowi własność Gminy i przylega bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] i jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako droga i zakwalifikowana jest do kategorii dróg miejskich – publicznych, nie zachodziła potrzeba ustanowienia służebności na wydzielonej drodze wewnętrznej. Wydzielona droga wewnętrzna pozostanie własnością Gminy i będzie służyć za dostęp do drogi publicznej również działce nr [...]. Gdyby zaszła konieczność zbycia działki powstałej w wyniku podziału działki nr [...], Burmistrz Miasta będąc właścicielem obu tych działek zawsze może obciążyć służebnością działkę stanowiąca drogę wewnętrzną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało uchylone. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, przy wydawaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nie doszło do naruszenia przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Można mówić jedynie o naruszeniu niektórych dyspozycji przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, z tym, że naruszenie tych przepisów stanowiło uchybienie, które mogło być brane pod uwagę wyłącznie w postępowaniu zwyczajnym i w takim postępowaniu eliminowane. Naruszenie przepisów rozporządzenia nie nosi cech rażącego naruszenia prawa i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wstępny podział, w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Sąd pierwszej instancji, nie zgodził się z argumentację przedstawioną przez Kolegium, zgodnie z którą, wstępny projekt podziału "pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza Bielska Podlaskiego nie zawierał wielu koniecznych elementów wstępnego projektu podziału nieruchomości", zaś wydając postanowienie opiniujące Burmistrz "w sposób oczywisty i bezsporny naruszył konkretne przepisy prawa, przepisy o charakterze izomorficznym, czyli nie wymagającym wykładni, w konsekwencji czego doprowadził do sytuacji, której skutki prawne nie są do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa". W ocenie Kolegium uchybienia te mają charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż Burmistrz "w sposób bezsprzeczny i oczywisty naruszył przepisy § 3 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia". Sąd zwrócił uwagę, iż opiniujący projekt podziału ma charakter "wstępny", po którym nastąpi podział definitywny, a więc wymagania stawiane "projektowi wstępnemu" nie mogą być traktowane jako elementy "konieczne". Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zwierać "w szczególności" co oznacza, iż następujące po tym wyliczenie ma charakter przykładowy, a nie wyczerpujący ("konieczny"). Pamiętać także należy, iż – zgodnie z art. 97 ust .1a ustawy – do wniosku o podziału nieruchomości należy dołączyć "wstępny projekt podziału" (pkt 4) oraz "mapę z projektem podziału" (pkt 8). Powołując się na uchwałę składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. (sygn. akt OPK 1/99) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł, że to "mapa z projektem podziału" winna spełniać wszystkie wymogi formalnoprawne niezbędne do dokonania podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego – można mówić jedynie o naruszeniu niektórych przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. Bezzasadny jest zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut nieoznaczenia nieruchomości podlegającej podziałowi według danych księgi wieczystej (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), albowiem, przy braku założonej księgi wieczystej, dopuszczalne jest oznaczenie nieruchomości według danych z ewidencji gruntów i budynków, które to oznaczenie na mapie określającej "Wstępny projekt podziału działek Nr [...] i [...]" jest naniesione. Słuszny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, albowiem powierzchnia nieruchomości podlegających podziałowi nie jest naniesiona na mapie, jednakże powierzchnia obu projektowanych do podziału działek określona jest w postanowieniu opiniującym projekt, co łagodzi charakter uchybienia. Gdy chodzi o oznaczenie projektowanych do wydzielenia działek gruntu, ich granice są naniesione w kolorze czerwonym (co jest zgodne z § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia), natomiast powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek nie zostały przedstawione w kolorze czerwonym, co narusza przepis § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Bezzasadny zdaniem tego Sądu jest również zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, co do oznaczenia dostępu projektowanych działek do drogi publicznej, skoro jedna z dzielonych działek (nr [...]), stanowi pas drogowy ul. [...] i w ewidencji gruntów zakwalifikowana jest do kategorii dróg miejskich – publicznych, druga zaś działka (nr [...]) przylega bezpośrednio do działki nr [...]. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż z treści wstępnego projektu podziału nieruchomości wynika w sposób jednoznaczny, jakie działki (oznaczone numerami z ewidencji gruntów) mają być podzielone, jaki jest ich obszar i jakie będą granice projektowanych do wydzielenia działek (granice naniesione w kolorze czerwonym) oraz w jaki sposób zapewniono dostęp tych działek do drogi publicznej. Istotnym brakiem projektu jest fakt, że powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu nie zostały przedstawione w kolorze czerwonym. Uchybienie to nie daje wszakże podstaw do przyjęcia, iż – jak twierdzi SKO – Burmistrz wydając postanowienie "doprowadził do sytuacji, której skutki prawne nie są do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa". Uchybienie popełnione przez organ opiniujący można uznać co najwyżej za istotne, lecz w żadnym przypadku za rażące. Odnosząc się do kwestii dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że dopóki zatem Gmina Bielsk Podlaski będzie właścicielem działki będącej drogą wewnętrzną, jak i właścicielem przylegającej do niej, a projektowanej do wydzielenia działki nr [...], ustanowienie służebności drogi koniecznej nie jest prawnie możliwe. Sąd wskazał jednocześnie na przepis art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Skoro ustanowienie służebności drogi koniecznej ustawodawca łączy z decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to nie można wymagać, aby na wcześniejszym etapie postępowania, czyli w chwili wydawania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, służebność drogi koniecznej była rzeczywiście ustanowiona. Dla legalności postanowienia wyrażającego opinię, na podstawie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spełnienie wymogu określonego w art. 93 ust. 3 polegać może na opisanej propozycji sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie w przyszłości służebności drogi koniecznej. W konsekwencji tego stanu rzeczy nie można przyjąć, aby postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski, opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr geod. [...] i [...], zostało wydane z naruszeniem przepisów § 3 ust. 2 pkt 3 oraz 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, jednakże naruszenia te nie mają cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c/ P.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy oraz stanowiska strony w sposób nieznajdujący oparcia w aktach sprawy, to jest na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy – P.p.s.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), a także art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach nie mają charakteru koniecznego, a także na przesłance naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w toku postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], wydanego przez Burmistrza Bielska Podlaskiego doszło do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do rażącego naruszenia prawa doszło w wyniku pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału przedmiotowych nieruchomości, w którym – pomimo obowiązku wynikającego z przepisu § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia – nie przedstawiono w formie graficznej ani opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Zarzut Kolegium dotyczył skutków braków formalnych wstępnego projektu podziału nieruchomości, a nie nieustanowienia rzeczywistego dostępu do drogi publicznej. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zacytowany przez Sąd pierwszej instancji fragment uzasadnienia postanowienia Kolegium miał jedynie na celu wykazanie, że dokonanie oceny zachowania ustawowego, wynikającego z treści art. 93 ust. 3 ustawy, obowiązku zapewnienia planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej winno mieć miejsce właśnie na etapie opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości, gdyż jak wyjaśniało Kolegium tylko wstępny projekt podziału nieruchomości musi zawierać przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Z całości uzasadnienia przedmiotowego postanowienia Kolegium wynika, że zarzuty odnośnie wydanej przez Burmistrza Bielska Podlaskiego opinii w sprawie podziału sprowadzają się do zakwestionowania przez Kolegium dopuszczalności wydania pozytywnej opinii w stosunku do dokumentu, który po pierwsze nie spełnia wymogów formalnych, a tym samym nie może być uznany za "wstępny projekt podziału nieruchomości" w rozumieniu przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, a po drugie przesądza o dopuszczalności podziału pomimo niewykazania w materiale dowodowym sprawy, że zapewnienie jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej jest możliwe. W żadnym wypadku Kolegium nie wymagało od Burmistrza Bielska Podlaskiego, by w ogóle, a tym bardziej na etapie opiniowania projektu podziału nieruchomości, dokonał rzeczywistego ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, gdyż żądanie takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego. Dodatkowo wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że przypisywanie Kolegium przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie nieważności postanowienia znak: [...], z dnia [...] lutego 2005 r., nastąpiło w związku z nieustanowieniem przez Burmistrza rzeczywistego dostępu do drogi publicznej dla planowanych do wydzielenia działek gruntu pozostaje w oczywistej sprzeczności z aktami sprawy. Jednocześnie w ocenie wnoszącego skargę zaskarżony wyrok obarczony jest wadą niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, poprzez uznanie, że ustalony przez Kolegium stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi przewidzianemu w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium w sposób niebudzący wątpliwości wykazało, że stan prawny powstały w wyniku wydania przez Burmistrza Bielska Podlaskiego opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie stwierdzonych w postępowaniu nieważnościowym, istotnych braków formalnych, przedstawionego do zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, uniemożliwiających uznanie dokumentu za spełniający wymogi "wstępnego projektu podziału", a w konsekwencji wydanie opinii w przedmiocie "wstępnego projektu podziału", którego de facto nie ma, a tym bardziej uznanie, że "zaproponowany" w nim projekt podziału, w którym m.in. nie wskazano propozycji zapewnienia planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej, jest dopuszczalny. Skarżący nie zgodził się również z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią prawa materialnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w toku postępowania opiniującego doszło do naruszenia jedynie "niektórych dyspozycji przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, z tym, że naruszenie tych przepisów stanowiło uchybienie, które mogło być brane pod uwagę wyłącznie w postępowaniu zwyczajnym i w takim postępowaniu eliminowane". Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że opinia w przedmiocie podziału nieruchomości ma charakter "wstępny", a zatem wymagania stawiane "projektowi wstępnemu" nie mogą być uznane za wymogi konieczne, tak jak ma to miejsce w przypadku "projektu podziału definitywnego". Według wnoszącego skargę kasacyjną, w realiach rozpoznawanej przez Kolegium sprawy nie było możliwe zainicjowanie i prowadzenie zwykłego postępowania odwoławczego, gdyż postępowanie podziałowe zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem w stosunku do nieruchomości, stanowiącej (najprawdopodobniej) własność Gminy Bielsk Podlaski, która to nieruchomość nie została oddana w użytkowanie wieczyste, a zatem jedyną stroną tego postępowania była Gmina Miejska Bielsk Podlaski i trudno sobie wyobrazić, by była ona zainteresowana wniesieniem zażalenia od postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału. Opinia o wstępnym projekcie podziału nieruchomości natomiast, ma charakter wstępny, co nie stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem, że de facto przesądza o dopuszczalności lub braku możliwości zatwierdzenia podziału, w sposób określony we wstępnym projekcie. Dopiero po pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości, dochodzi do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w formie definitywnej. Kolegium w pełni podziela stanowisko, zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 5 sędziów, (sygn. akt 1/99 z dnia 1 marca 1999 r.), w którym NSA stwierdził, "że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych". Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zarzuty odnośnie opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości, oznaczonych nr geod. [...] i [...], położonych w Bielsku Podlaskim, przy ul. [...], dotyczyły wyłącznie wymogów, określonych przepisami prawa dla wstępnego projektu podziału. Kolegium na żadnym etapie przedmiotowego postępowania nie wymagało od Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski przygotowania projektu podziału nieruchomości w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych. Skarżący nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji, że wymagania stawiane "wstępnemu" projektowi podziału nie mogą być traktowane jako elementy konieczne. Nie można – zdaniem Kolegium – uznać za zasadne dokonywanie podziału przepisów rozporządzenia na bezwzględnie obowiązujące i względnie obowiązujące. Nie można twierdzić, że przepisy te z uwagi na "wstępny" charakter prowadzonego postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stwierdzeniem sądu pierwszej instancji, że tylko "mapa z projektem podziału powinna spełniać wszystkie wymogi formalnoprawne niezbędne do dokonania podziału nieruchomości". Zdaniem Kolegium odpowiednie wymogi formalnoprawne – przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa – winien spełniać również wstępny projekt podziału nieruchomości. Stanowisko takie według Kolegium uzasadnione jest również względami celowościowymi i słusznościowymi. Skoro wstępny projekt podziału nieruchomości przesądza de facto o możliwości zatwierdzenia podziału nieruchomości w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału, to dla zachowania porządku prawnego wskazane jest, by wstępny projekt podziału definiował planowany podział w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżący nie podzielił również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku odnośnie charakteru wyliczeń zawartych w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak wyjaśnił sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w myśl powołanego przepisu – "wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać «w szczególności» co oznacza, iż następujące po tym wyliczenie ma charakter przykładowy, a nie wyczerpujący («konieczny»)". Z samej budowy przepisu wynika jednoznacznie, że wyliczenie to ma charakter konieczny. Zwrot użyty w ww. przepisie, tj. "powinien zawierać w szczególności" oznacza, że wstępny projekt podziału ma zawierać przede wszystkim, zwłaszcza to, co zostało zapisane w przepisie. Zdaniem skarżącego wykładnia zwrotu "w szczególności" zaproponowana przez Sąd pierwszej instancji, sprowadzająca się do stwierdzenia, że elementy wymienione w przepisie nie mają charakteru koniecznego mogłaby prowadzić do interpretacji niedających się pogodzić z zasadami praworządności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło jednocześnie, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w przypadku braku księgi wieczystej, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać oznaczenie nieruchomości według "innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości". Wychodząc z założenia racjonalności prawodawcy należy jego zdaniem przyjąć, że przez zwrot "innych dokumentów" nie można rozumieć tych samych dokumentów, których odnotowanie we wstępnym projekcie jest wymagane tym samym przepisem, niezależnie od tego czy dana nieruchomość posiada urządzona księgę wieczystą, czy nie. W ocenie skarżącego przewidziane przepisem § 3 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia wymagania odnośnie oznaczenia nieruchomości, według danych z księgi wieczystej, a w razie jej braku – według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości mają na celu uniknięcie wątpliwości, co do stanu prawnego nieruchomości. W przypadku postępowań wszczynanych z urzędu ma to znaczenie tym bardziej istotne, że w myśl przepisu art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu gdy stanowi ona własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zatem warunkiem koniecznym jest wykazanie, że nieruchomość, w stosunku do której wszczęto z urzędu postępowanie podziałowe stanowi własność gminy. Burmistrz Bielska Podlaskiego nie wykazał czy i jakim tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości dysponuje, a zatem czy dopuszczalne było wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości, w toku którego wydane zostało postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...], zakwestionowane następnie przez Kolegium. Odnośnie pozostałych naruszeń prawa, wskazanych przez Kolegium Odwoławcze, Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 wskazywanego rozporządzenia, gdyż powierzchnia nieruchomości dzielonej została podana w postanowieniu opiniującym. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, podnosząc, że zarzut Kolegium dotyczył braków formalnych wstępnego projektu podziału nieruchomości, które w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony, wymagałyby uzupełnienia – w trybie art. 64 § 2 K.p.a., pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W ocenie Kolegium postępowania wszczynane z urzędu nie powinny korzystać z nieuprawnionych, niewynikających z przepisów prawa przywilejów, w porównaniu z postępowaniami wszczynanymi na wniosek. W ocenie skarżącego wskazanie w tekście postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości powierzchni nieruchomości dzielonej, w żadnym wypadku nie można uznać za konwalidujące wady samego "wstępnego projektu podziału" nieruchomości. Sąd I instancji nie uznał też za uzasadniony zarzutu naruszenia przepisu § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, w sytuacji gdy jedna z nieruchomości dzielonych stanowi pas drogowy (działka nr geod. [...]), zaś druga działka (o nr geod. [...]) bezpośrednio do niego przylega. Skarżący podkreślił przy tym, że Kolegium nie wymagało ustanowienia przez właściciela gruntu służebności drogowej już na etapie postępowania opiniującego. Skarżący w pełni podziela wywód Sądu, co do możliwości ustanowienia służebności drogowej dopiero w przypadku zbycia nieruchomości, powstałej w wyniku podziału. Zarzut postawiony przez Kolegium nie wynikał z próby narzucenia organowi I instancji – wbrew przepisom prawa i logice – dodatkowych wymogów podziału w postaci ustanowienia służebności drogowej na etapie wydawania opinii o podziale. Zarzut stawiany przez Kolegium dotyczył tego, że wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej nr geod. [...] i [...], nie zawierał, wymaganej przepisem § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia przedstawionej w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. W myśl cytowanego przepisu wstępny projekt podziału nieruchomości zawsze winien wskazywać taką propozycję, niezależnie od tego czy dostęp taki już istnieje, czy ma dopiero powstać, czy jest bezpośredni, czy też pośredni – poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie innej służebności drogowej. Przedstawienie we wstępnym projekcie podziału nieruchomości propozycji zapewnienia dostępu do drogi publicznej ma na celu wykazanie, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej – niezależnie od tego w jakiej formie jest, co do zasady, możliwe, a zatem, że planowane do wydzielenia działki gruntu będą miały możliwość dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej winien mieć charakter gwarantowanego, pewnego, umożliwiającego korzystanie z drogi publicznej, a nie pozostawać w sferze domysłów. Na ocenę uchybień formalnych wstępnego projektu podziału nieruchomości w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie mogą – zdaniem skarżącego – wpływać ani późniejsze zapewnienia Burmistrza Bielska Podlaskiego, że nie zachodziła potrzeba ustanowienia służebności drogowej, ani pisemne, niemające mocy prawnej, deklaracje Burmistrza Bielska Podlaskiego, pozostające jednocześnie w oczywistej sprzeczności ze wspomnianymi wyżej zapewnieniami, że w razie potrzeby służebność taka zostanie ustanowiona. W ocenie Kolegium stan taki jest sprzeczny z prawem, gdyż pozytywne zaopiniowanie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, bez jednoznacznego wykazania, w jaki sposób ma zostać zapewniony poszczególnym działkom dostęp do drogi publicznej, umożliwia zbycie – "w majestacie prawa" – poszczególnych działek bez zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 716/07 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a., polegający na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy w sposób niezgodny z aktami sprawy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności: 1) granice nieruchomości podlegającej podziałowi; 2) oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku – według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości; 3) powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi; 4) naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu; 5) przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu; 6) przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Na mocy tej delegacji ustawowej Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, z uwzględnieniem sposobu postępowania przy sporządzaniu dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz rodzaje i treść tych dokumentów. Stwierdzając nieważność postanowienia Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uznało, iż postanowieniem tym rażąco został naruszony pkt 2, 3, 5 i 6 § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów rozporządzenia nie nosi cech rażącego naruszenia prawa i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wstępny podział nieruchomości. Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska podał, iż opiniowanie projektu podziału nieruchomości ma charakter wstępny, a redakcja § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że wymienione w nim elementy mają charakter przykładowy, a nie wyczerpujący (konieczny). Oceniając zarzucone przez SKO naruszenie przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wywiódł, iż słuszny jest zarzut naruszenia pkt 3 i pkt 5 powołanego przepisu rozporządzenia, co nie stanowi jednak z przyczyn podanych wyżej o rażącym naruszeniu prawa. Nietrafny zdaniem Sądu I instancji jest natomiast zarzut naruszenia postanowieniem Burmistrza Bielsk Podlaski z dnia 2 lutego 2005 r. przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 i 6 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie może być zaakceptowane, bowiem w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia. Tym samym wyrażenie przez Sąd kategorycznej opinii co do tego, iż postanowienie opiniujące wstępny podział nieruchomości nie narusza prawa w sposób rażący, skutkujący stwierdzeniem jego nieważności jest przedwczesne. Stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia opiniującego, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z powołanym wcześniej § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać m.in. oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku – według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości. Z wypisu rejestru gruntów (k. 30–31) złożonego w aktach administracyjnych dotyczącego działki nr [...] i działki nr [...] wynika, iż stanowią one własność Gminy Bielsk Podlaski. Określenie stanu prawnego nieruchomości, dla której nie urządzono księgi wieczystej, wyłącznie w oparciu o dane z katastru nieruchomości narusza przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek oznaczenia nieruchomości, dla której brak jest księgi wieczystej, nie tylko wg danych z katastru nieruchomości ale jednocześnie z powołaniem się na inne dokumenty określające stan prawny nieruchomości. W odniesieniu do działki nr [...] dowodem takim może być decyzja z dnia [...] października 1991 r. (k-7 akt administracyjnych). Gdy chodzi natomiast o działkę nr [...] w aktach sprawy brak jest wymaganego przepisami rozporządzenia dowodu potwierdzającego, iż działka ta stanowi własność gminy Bielsk Podlaski. Twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, iż przy braku założonej księgi wieczystej dopuszczalne jest oznaczenie nieruchomości wg danych z ewidencji gruntów i budynków pozostaje w sprzeczności z dyspozycją § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który ustanawia wymóg oznaczenia nieruchomości, dla której nie została urządzona księga wieczysta zarówno danymi z katastru nieruchomości jak i danymi wynikającymi z innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości. W sprawie niewyjaśniona została również kwestia ewentualnego ustanowienia na dzielonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, w przypadku istnienia którego niedopuszczalne byłoby wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, nawet gdy stanowiłaby ona własność gminy. Wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości wymaga poczynienia ustaleń, w zależności od wyniku których należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytania, czy w ogóle dopuszczalne było wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, w drugiej zaś kolejności ocenić jego zgodność z prawem. Należy jednocześnie zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że elementy wymienione w § 3 ust. 2 rozporządzenia powinny znaleźć się we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Ich przykładowe wyliczenie w żadnym wypadku nie może oznaczać, jak przyjął to Sąd I instancji, iż elementy te nie są konieczne. Wymóg zawarcia ich we wstępnym projekcie podziału nieruchomości nie oznacza natomiast, iż brak któregoś z elementów zawsze oznaczać będzie naruszenie prawa w sposób rażący. Zgodzić się trzeba bowiem z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, iż w sytuacji gdy granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu oznaczone zostały w kolorze czerwonym (§ 2 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia), to nieoznaczenie w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ można bez trudności zidentyfikować tę powierzchnię. Należy też zaakceptować wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, zgodnie z którym nie ma rażącego charakteru naruszenie § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, w myśl którego wstępny projekt podziału nieruchomości powinien m.in. zawierać przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. W sprawie pozostaje poza sporem, iż pierwsza z dzielonych działek nr [...] stanowi pas drogowy – ul. [...], druga działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...]. W takim stanie faktycznym nieprzedstawienie we wstępnym projekcie podziału ww. nieruchomości propozycji dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej świadczy o wadliwości tego dokumentu, nie mającej jednak charakteru rażącego, a to wobec tego, iż wydzielone działki z racji ich położenia (w pasie drogowym lub bezpośrednio przy tym pasie) mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. O tym czy naruszenie przepisów prawa ma, czy też nie charakter rażący organ administracji publicznej zobowiązany jest każdorazowo rozstrzygać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Uwzględniając powyższą tezę nieoznaczenie we wstępnym projekcie podziału nieruchomości wielkości powierzchni podlegającej podziałowi (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia), chociaż niewątpliwie stanowi o naruszeniu prawa, także nie będzie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a to wobec tego, iż postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości, załącznikiem do którego jest wstępny projekt podziału działek nr 2993 i 3031/6, wyraźnie określa powierzchnię każdej z ww. działek. Mając na uwadze wszystkie podniesione wcześniej okoliczności postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przepisu prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest przedwczesny. Dopóki bowiem nie zostaną poczynione wszystkie ustalenia faktyczne istotne dla wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim ustalenia w zakresie niemożliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, niemożliwa jest pełna ocena postanowienia Burmistrza Bielska Podlaskiego z dnia [...] lutego 2005 r. pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału działek o nr [...] i [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.