III SA/Gd 321/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak ( spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant Sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w K. na postanowienie Inspektora Pracy [...] z dnia 30 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia 2. zasądza od Inspektora Pracy [...] na rzecz "A" Spółki z o.o. w K. kwotę 357,00 ( trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] w dniu 26 kwietnia 2007 r. skierował do "A" Spółki z o.o. w K. wystąpienie, wydane na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, wnosząc w 22 punktach o wykonanie przez Spółkę różnych czynności w związku z uchybieniami, stwierdzonymi w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2007 r. Strona została pouczona, że – zgodnie z art. 21 d ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – adresat wystąpienia jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Spółka z o.o. "A" w K. złożyła do Okręgowego Inspektora Pracy [...] pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji – wystąpienia Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy", w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji – wystąpienia - i umorzenie postępowania, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu spółka podniosła, że wystąpienie Inspektora Pracy nie może być traktowane jaka decyzja administracyjna tylko wtedy, gdy ogranicza się ono do treści określonych w art. 9 pkt 5 i art. 21 d ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a więc nie zawiera rozstrzygnięć charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast w wystąpieniu inspektor nałożył na pracodawcę określone obowiązki prawne, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że wystąpienie nie jest decyzją. Zdaniem skarżącej należy przyjąć , że treść wystąpienia zawiera prawną dyrektywę określonego zachowania jej adresata. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie zawarte w wystąpieniu jest merytorycznie wadliwe, przepisy zastosowane przez Inspektora Pracy zostały zastosowane błędnie i nie uwzględniają specyfiki pracy, która była przedmiotem kontroli i rozstrzygnięcia Inspektora Pracy. Spółka podniosła ponadto, że postępowanie administracyjne przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach załatwianych przez wydanie decyzji administracyjnej jest dwuinstancyjne, zgodnie zaś z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Pismem z dnia 30 maja 2007 r. nr [...] Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy [...] odniósł się do pisma skarżącej, zatytułowanego odwołanie do decyzji – wystąpienia. Stwierdził, że nie podziela stanowiska co do charakteru wystąpienia inspektora pracy i możliwości uznania takiej formy regulacji prawa pracy za decyzję administracyjną, wobec czego nie jest możliwe zastosowanie art. 138 kpa i uchylenie wystąpienia. Na poparcie tego stanowiska przytoczone zostało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r. SA/Sz 1138/01 , w którym Sąd nie przyznał wystąpieniu państwowego inspektora pracy , o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, statusu decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej , podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazano, że brak jest trybu odwoławczego co do wystąpień inspektora pracy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie postanowienia( względnie decyzji) Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia 30 maja 2007 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od wystąpienia Inspektora Pracy [...] z dnia 26 kwietnia 2007 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 9 pkt 5 oraz art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez ustalenie, że przedmiotowe wystąpienie Inspektora Pracy nie jest decyzją administracyjną oraz że nie przysługuje od niego odwołanie, - art. 15 i 138 kpa w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – naruszenie zasady dwuinstancyjności przez nierozpatrzenie odwołania oraz wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania zamiast decyzji drugoinstancyjnej rozpatrującej merytorycznie odwołanie, - art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 4 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, przez wydanie zaskarżonego postanowienia przez pracownika będącego Zastępcą Okręgowego Inspektora Pracy [...], który w ocenie skarżącej nie jest upoważniony do rozpatrywania odwołań od decyzji inspektorów pracy, - art.124 § 1 kpa, przez niewskazanie w treści postanowienia pouczenia o przysługującym skarżącej środku zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przepisów o właściwości przy jego wydaniu, względnie o jego uchylenie z powodu niezgodności z przywołanymi w skardze przepisami prawa. W uzasadnieniu skarżąca spółka wywiodła, że wystąpienie Inspektora Pracy z dnia 26 kwietnia 2007 r. rozstrzygnęło o jej prawach i obowiązkach jako pracodawcy, wobec czego nosi ono znamiona decyzji administracyjnej w rozumieniu materialnym oraz art. 104 kpa w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżąca podniosła, że o charakterze prawnym wystąpienia inspektora pracy nie decyduje nazwa, lecz jego treść – jeżeli wystąpienie kształtuje prawną sytuację strony , to jest ono decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych, a w ocenie skarżącej przedmiotowe wystąpienie Inspektora Pracy ma właśnie taki charakter, wobec czego wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy. Zdaniem skarżącej sformułowanie zawarte w piśmie z dnia 30 maja 2007 r. – że jest to odpowiedź na pismo z dnia 10 maja 2007 r. zatytułowane jako odwołanie od decyzji - wystąpienia– jest rozpatrzeniem odwołania. W piśmie tym nie podzielono poglądu skarżącej co do charakteru wystąpienia – tj. że jest ono decyzją administracyjną. Pismem tym uznano odwołanie od wystąpienia za niedopuszczalne ze względu na brak trybu odwoławczego – to znaczy, że doszło do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 kpa w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z w/w przepisem organ administracyjny stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Klasycznym przykładem niedopuszczalności odwołania jest brak przedmiotu zaskarżenia bądź wyłączenie prawnej możliwości zaskarżenia. Z treści pisma z dnia 30 maja 2007 r. wynika, że stwierdza ono niedopuszczalność zaskarżenia ze względu na fakt, że wystąpienie nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącej , mimo że pismo z dnia 30 maja 2007 r. nie zawiera słowa postanowienie, to w istocie zawiera wszystkie niezbędne elementy postanowienia poza pouczeniem o przysługującym środku zaskarżenia, co stronie nie może zaszkodzić. W ocenie skarżącej przedmiotowe pismo jest postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 kpa, które kończy postępowanie w sprawie i jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W związku z powyższym spółka składa skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, jednak z ostrożności formułuje pogląd, że może być ono również uznane za decyzję administracyjną rozpatrującą odwołanie od wystąpienia z dnia 26 kwietnia 2007 r. Skarżąca podniosła następnie szereg argumentów świadczących jej zdaniem o tym, że wystąpienie to jest decyzją administracyjną. Skarżąca zarzuciła, że w wyniku uznania, że wystąpienie nie jest decyzją , Okręgowy Inspektor Pracy pozbawił skarżącą uprawnienia do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach. Ponadto zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy, nie zaś przez Okręgowego Inspektora Pracy, co wynika z nagłówka, braku powołania się na upoważnienie oraz z treści samego postanowienia. Wskazała, że rozpatrzenie odwołania nie leży w kompetencjach Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy. Spółka stwierdziła, że nie kwestionuje prawa zastępcy okręgowego inspektora pracy do działania z upoważnienia okręgowego inspektora pracy, jednak w sprawie niniejszej w jej ocenie zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z upoważnienia Okręgowego Inspektora Pracy. Podkreśliła, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania jest również "rozpoznaniem odwołania" , bowiem organ odwoławczy przeprowadza tzw. postępowanie wstępne badające dopuszczalność złożenia odwołania przez stronę. W postępowaniu tym organ odwoławczy ustala, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tej sytuacji postępowanie to powinno być przeprowadzone przez Okręgowego Inspektora Pracy, a nie jego Zastępcę. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności . Okręgowy Inspektor Pracy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie podnosząc, że wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną. Dodatkowo na rozprawach pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżone pismo z dnia 30 maja 2007 r. jest tylko pismem i nie musiało być podpisane przez Okręgowego Inspektora Pracy. Ponadto oświadczył, że osoba, która podpisała to pismo nie dysponowała upoważnieniem do wydawania decyzji i postanowień, o którym mowa w art. 268 a kpa, lecz takie upoważnienie jest zbędne z uwagi na treść § 3 ust. 2 regulaminu okręgowego inspektoratu pracy. Stwierdził, że art. 134 kpa jest stosowany w przypadkach wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną albo upływu terminu do wniesienia odwołania, zaś w przypadkach takich jak w sprawie niniejszej, czyli w przypadku wniesienia "odwołania" od wystąpienia inspektora pracy , "odwołanie" to jest traktowane jako skarga na działanie inspektora pracy. W tej sytuacji, nawet gdyby w dniu sporządzenia przedmiotowego pisma obecny był Okręgowy Inspektor Pracy, to pismo i tak podpisałby jego zastępca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie z dnia 30 maja 2007 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji ( ...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego , w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiednich norm prawa materialnego ( W. Dawidowicz, "Zarys procesu administracyjnego", PWN Warszawa 1998, str. 17). W dniu 30 maja 2007 r. ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. Nr 124 z 2001 r. , poz. 1362 ze zm.) stanowiła w art. 16 ust. 1, że do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy w szczególności: 1) kierowanie działalnością okręgowego inspektoratu pracy oraz nadzór i koordynacja działalności inspektorów pracy, 2) dokonywanie w myśl art. 4 ust. 3 podziału zadań między inspektorów pracy z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych, 3) zatwierdzanie planów kontroli, sporządzanych przez inspektorów pracy, 4) rozpatrywanie odwołań od nakazów, sprzeciwów i innych decyzji inspektorów pracy, 5) prowadzenie ewidencji pracodawców działających na terenie jego właściwości, 6) sporządzanie sprawozdań z działalności okręgowego inspektoratu pracy. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 16 ust. 1 ustawy użył określenia " w szczególności", co oznacza, że katalog spraw należących do zakresu działania okręgowego inspektora pracy nie jest katalogiem zamkniętym. Okręgowy inspektor pracy, jak wynika z cytowanego wyżej przepisu , sprawuje nadzór działalności inspektorów pracy. Ponadto z treści art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że okręgowy inspektor pracy jest organem wyższego stopnia wobec inspektorów pracy. Należy też zwrócić uwagę na treść art. 17 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż jednostki samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że okręgowy inspektor pracy jest organem odwoławczym. Zgodnie z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy , w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro tak, to w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy ma zastosowanie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym , jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, jak też przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy np. od decyzji , która nie weszła do obrotu prawnego, od decyzji, która została wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym. Niedopuszczalne jest też np. odwołanie od czynności organu administracji publicznej , które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w art. 9 pkt 5 stanowi, że w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy, niż wymienione w art. 9 pkt 1-4 , właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia do pracodawcy lub organu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Wystąpienia , o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy, kieruje inspektor pracy. Ustawa nie nadaje wystąpieniu waloru decyzji i nie przewiduje od niego żadnych środków odwoławczych. Wystąpienie którejś z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Tak więc – co do zasady – w przypadku wniesienia odwołania od wystąpienia, od którego odwołanie nie przysługuje, okręgowy inspektor pracy powinien wydać postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. Jeżeli strona składa pismo wyraźnie wskazując, że jest ono odwołaniem, organ nie ma żadnej podstawy do tego, by pismo to traktować w inny sposób, np. jako skargę , o jakiej mowa w art. 227 kpa. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi jest czynnością faktyczną, której nie można zaskarżyć skargą do sądu administracyjnego, zaś postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem na to postanowienie przysługuje skarga do tegoż sądu (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie niniejszej skarżąca wniosła odwołanie od wystąpienia, kierując je do Okręgowego Inspektora Pracy [...]. Zaskarżone pismo z dnia 30 maja 2007 r. jest – w ocenie Sądu – postanowieniem o niedopuszczalności odwołania. W postanowieniu tym , wyraźnie odnoszącym się do wniesionego odwołania od wystąpienia Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdzono, przywołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że co do wystąpień inspektora pracy brak trybu odwoławczego. Wskazano również, że wystąpienie to nie jest decyzją administracyjną, wobec czego niemożliwe jest jego uchylenie. Pismo to w tej sytuacji jest postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, nie zaś zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi na działanie inspektora pracy, sporządzonym w oparciu o art. 238 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 268 a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę ( pracownika urzędu) , nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się jednak przez to sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje. Zaskarżone postanowienie zostało podpisane przez Zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy [...], bez powołania się na upoważnienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] do jego wydania. Pełnomocnik organu wskazał, że osoba podpisująca postanowienie z dnia 30 maja 2007 r. nie miała upoważnienia okręgowego inspektora pracy do wydawania decyzji i postanowień, o którym mowa w art. 268 a k.p.a. Stwierdził też, że nie było to konieczne, powołując się na treść § 3 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Okręgowego Inspektoratu Pracy [...], iż okręgowy inspektor pracy nadzoruje i koordynuje pracę działających na terenie jego właściwości inspektoratów pracy oraz kieruje okręgowym inspektoratem pracy przy pomocy zastępców do spraw nadzoru i prawno – organizacyjnych. Treść przywołanego przepisu nie daje jednak, w ocenie Sądu, podstaw do uznania, że zastępca okręgowego inspektora pracy może bez jakiegokolwiek dodatkowego upoważnienia działać w imieniu okręgowego inspektora pracy jako organ odwoławczy ( lub też że sam może działać jako taki organ). Takiego wniosku nie można też wywieść z treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy , iż okręgowym inspektoratem pracy kieruje okręgowy inspektor pracy przy pomocy zastępców. Przywołane wyżej przepisy nie przyznają zastępcy okręgowego inspektora pracy żadnych samoistnych kompetencji. Organem odwoławczym , wydającym postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. , jest okręgowy inspektor pracy i za postanowienie tego właśnie organu należy uznać przedmiotowe postanowienie. Nadmienić jedynie należy, że niezależnie od tego, czy uznamy, iż przedmiotowe postanowienie wydane zostało przez Okręgowego Inspektora Pracy , a podpisane przez zastępcę ( nie posiadającego upoważnienia), czy też przez Zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy a nie Okręgowego Inspektora Pracy - w obu przypadkach postanowienie to jest wadliwe. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów o właściwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na postanowienie stwierdza nieważność postanowienia , jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. jest naruszenie przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a uwzględnił skargę. Z uwagi na to, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, brak jest podstaw do merytorycznego odnoszenia się do innych zarzutów skargi. W szczególności Sąd nie dokonywał - z uwagi na treść rozstrzygnięcia - oceny zasadności wydanego postanowienia, ani oceny, czy skierowane do skarżącego wystąpienie inspektora pracy miało czy też nie cechy decyzji administracyjnej. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.