V SA/Wa 2614/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. E. L – T. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówień z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt. 1 w związku z art. 147 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanej dalej jako Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Z. E. L.-T. S.A. w L. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą uchylenia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenia zamówienia publicznego na usługi serwisowe polegające na utrzymaniu ciągłości eksploatacji określonych we wniosku programów komputerowych obsługujących zarządzanie dystrybucja energii elektrycznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. Zarząd Z. E. L.-T. S.A. w L., zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługi serwisowe polegające na utrzymaniu ciągłości eksploatacji określonych we wniosku programów komputerowych obsługujących zarządzanie dystrybucją energii elektrycznej. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę informacje o stanie faktycznym sprawy oraz w oparciu o opinię Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Energetycznego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. wyraził zgodę na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w sprawie przedmiotowych usług. W dniu 16.03.2006 r. do Urzędu Zamówień Publicznych wpłynęło pismo Z. E. L-T. S.A., w którym spółka wnosiła o przeprowadzenie kontroli następczej zamówienia publicznego na usługi serwisowe polegające na utrzymaniu ciągłości eksploatacji określonych we wniosku programów komputerowych obsługujących zarządzanie dystrybucją energii elektrycznej oraz wystąpienie do sądu z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy w tej sprawie. Zdaniem Spółki, Prezes UZP został wprowadzony w błąd co o okoliczności faktycznych wnioskiem z dnia 30.06.2005 r. o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, gdyż zamówienie, którego dotyczył wniosek , wbrew twierdzeniem wniosku, mogło być wykonane przez różnych wykonawców. Tym samym zdaniem Spółki - wbrew jej wcześniejszym twierdzeniom - nie istniała podstawa do wyrażenia gody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki. Mając na względzie informacje przedstawione w tym piśmie, Prezes UZP wydał w dniu [...] 07.2006r., na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługi serwisowe polegające na utrzymaniu ciągłości eksploatacji określonych we wniosku programów komputerowych obsługujących zarządzanie dystrybucją energii elektrycznej. W dniu [...] 04.2007 r. Prezes UZP, działając na podstawie przepisów art. 151 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 147 oraz art. 145 § 1 Kpa w zw. z. art. 127 ust. 2 oraz art. 67 ust. 1 pkt. 1a ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 19, poz. 177, ze zm. ) wydał decyzję Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługi serwisowe polegające na utrzymaniu ciągłości eksploatacji określonych we wniosku programów komputerowych obsługujących zarządzanie dystrybucją energii elektrycznej. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, iż wydana decyzja odpowiada prawu a okoliczności, na które powołuje się strona, nie dają podstaw do uchylenia tej decyzji. Dnia 22.05.2007 r. do Urzędu Zamówień Publicznych wpłynął wniosek Z. E. L.-T. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku , na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa , Prezes UZP w dniu [...] .07.2007 r. wydał decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego nie ujawniło istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów istniejących a nie znanych organowi w chwili wydawania decyzji Nr [...] z dnia [...] 08.2005 r. Na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] 07. 2007r. Z. E. L.-T. S.A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżył ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] 04.2007 r. Nr [...] w całości i zarzucając wydanie tych decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § l pkt. 2 KPA), oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 161 ust. 1 i 2 w związku z art. 170 ust. 1 oraz art. 171 pkt. 3 w związku z art. 146 ust. 2 pkt 1 Prawa Zamówień Publicznych, oraz innych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i - na podstawie art. 145 § l pkt. 2, ppkt a) i c) oraz pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji, względnie - o ich uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę Z. zarzucił, że efektem wniosku skarżącego o przeprowadzenie kontroli następczej było wydanie przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych postanowienia z dnia [...] 07.2006 r., w którym, powołując się na art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa Prezes tego Urzędu wznowił postępowanie w sprawie wyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, uznając, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie był w posiadaniu wszystkich informacji mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, że informacje przedstawione we wniosku skarżącego o przeprowadzenie kontroli świadczą o istnieniu okoliczności związanych z przedmiotową sprawą, istniejących w dniu wydania ww. decyzji, lecz nie znanych Prezesowi tego Urzędu. Tym samym, w ocenie skarżącego, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w ogóle nie odniósł się do zgłoszonych na podstawie przepisów ustawy - Prawo Zamówień Publicznych wniosków skarżącego o przeprowadzenie kontroli następczej oraz o wystąpienie do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności umowy, lecz w sposób niezasadny rozpatrzył sprawę w trybie wznowieniowym, co z oczywistych względów nie jest tożsame z przeprowadzeniem kontroli wnioskowanej przez skarżącego. Wskazane w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji czynności zostały przeprowadzone przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w ramach postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc na podstawie art. 149 § 2 Kpa, a nie na podstawie wskazanych przez skarżącego przepisów Prawa Zamówień Publicznych. Należy zatem zdaniem skarżącego uznać, iż zaskarżone decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. W piśmie skarżącego z dnia 14.03.2006 r. o przeprowadzenie kontroli następczej zostały zawarte jedynie dwa wnioski - wniosek o przeprowadzenie kontroli udzielonego zamówienia celem sprawdzenia zgodności postępowania z przepisami ustawy -Prawo zamówień publicznych oraz wniosek o wystąpienie do Sądu o stwierdzenie nieważności umowy zawartej przez skarżącego z firmą "R.", a więc powyższe działanie skarżącego dotyczyło jedynie przepisów merytorycznych, o których była mowa w treści powyższego pisma, wobec czego intencja skarżącego była jasna i czytelna. Wobec powyższego nie jest zrozumiała dla skarżącego Zakładu przyczyna, dla której Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zdecydował się wykorzystać procedurę wznowieniową przewidzianą w Kpa, zamiast przeprowadzić działania adekwatne do wniosku skarżącego. Intencją skarżącego nie było wykazanie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 KPA, ale uzasadnienie wniosków zawartych w piśmie o przeprowadzenie kontroli następczej. Wnioski te, co wynika wyraźnie z treści ww. pisma, nie miały nic wspólnego ze wznowieniem postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. W tej sytuacji za bezprzedmiotowe należy uznać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wywody dotyczące braku podstaw do wznowienia postępowania, gdyż nie o to chodziło skarżącemu, który wystąpił do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o przeprowadzenie kontroli następczej udzielonego zamówienia. W odpowiedzi na skargę Prezes UZP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zwraca również uwagę na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji lub postanowienia organu administracji wydającego decyzję. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że wydana przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych decyzja w sprawie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługi serwisowe polegające na utrzymaniu ciągłości eksploatacji określonych we wniosku programów komputerowych obsługujących zarządzanie dystrybucja energii elektrycznej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja z dnia [...] 07.2007r. i poprzedzająca ją decyzja Prezesa UZP z dnia [...] 04.2007r. zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, a więc w trybie nadzwyczajnym określonym w przepisach Rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontroli Sądu podlega więc prawidłowość zastosowania przez organ przepisów Kpa dotyczących tego trybu w stanie faktycznym sprawy. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący Zakład pismem z dnia 14.03.2006 r. skierowanym do Prezesa UZP nie wnosił o wznowienie postępowania w sprawie, a o przeprowadzenie kontroli postępowania o zamówienie publiczne i wystąpienie do sądu z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy . Jak wynika z akt sprawy, informacje zawarte we wniosku Z.E. L.-T. SA z dnia 14.03.2006 r., a w szczególności informacje dotyczące wprowadzenia organu w błąd, co do okoliczności faktycznych sprawy, stały się podstawą dla wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z [...] 08.2005 r. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] 07.2006r. z urzędu, a nie na wniosek strony. Organ administracyjny jest uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 147 Kpa, który stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Z., co do inicjatywy wszczęcia postępowania wznowieniowego, przepis ten wyraźnie wskazuje, że inicjatywa należy zarówno do strony jak i organu (z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a Kpa). Zawarta w piśmie z dnia 14.03.2006 r. informacja o wprowadzeniu organu administracyjnego w błąd - przez co miało dojść do wydania decyzji zezwalającej na udzielenie zamówienia z wolnej ręki wskazanemu wykonawcy, pomimo iż powinien zostać zastosowany konkurencyjny tryb udzielania zamówienia - wymagała wyjaśnienia, co do zaistnienia podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 Kpa. Przyczyną wznowienia postępowania były więc okoliczności, które mogły wpływać na ustalenie przez organ istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii jaką był fakt posiadania przez firmę "R." praw autorskich do oferowanych programów. A zatem, dopiero przeprowadzone postępowanie wznowieniowe dało podstawę do przyjęcia, iż ustalenia organu w tym zakresie były prawidłowe i z tego tytułu nie istnieją przyczyny wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W związku z tym, że w toku postępowania nie stwierdzono podstaw do uchylenia decyzji -stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - odmówiono uchylenia decyzji Nr [...] z [...] 08.2005 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Prezes UZP, wbrew stanowisku skarżącego, był w okolicznościach sprawy uprawniony do wznowienia postępowania i przeprowadzenia postępowania z urzędu, a także do wydania decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługi serwisowe polegające na utrzymaniu ciągłości eksploatacji określonych we wniosku programów komputerowych obsługujących zarządzanie dystrybucją energii elektrycznej – niezależnie od żądania wnioskodawcy. Nie jest zatem uzasadniony zarzut wydania zaskarżonych decyzji przez Prezesa UZP w postępowaniu wznowieniowym bez podstawy prawnej (art. 156 S 1 pkt 2 Kpa). Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucał, że Prezes UZP wydał decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Nr [...] z [...] 08.2005 r. wyrażającej zgodę na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, podczas gdy skarżący wnosił o przeprowadzenie kontroli następczej postępowania o zamówienie publiczne i o wystąpienie do sądu z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy. Postępowanie administracyjne zgodne z wnioskiem strony nie zostało wszczęte przez organ w związku z czym – zdaniem skarżącego- doszło do naruszenia przepisów art. art. 161 ust. 1 i 2 w zw. z art. 170 ust. 1 i 171 pkt 3 w zw. z art. 146 ust. 2 pkt. 1 Prawa zamówień publicznych (PZP). W ocenie Sądu trafne i poparte doktryną i orzecznictwem jest stanowisko Prezesa UZP, że do żądań Z.E. L.-T. S.A. o przeprowadzenie kontroli postępowania o zamówienie publiczne i o wystąpienie do sądu z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy nie mają zastosowania przepisy Kpa. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2002 r., sygn. akt: II SAB 79/02 (nie publ.), wydanym w związku ze skargą na bezczynność Prezesa UZP w przedmiocie wystąpienia do sądu o stwierdzenie nieważności umowy w sprawie zamówienia publicznego oraz stwierdzenia nieważności zmian w zawartej umowie, zgodnie z którym rodzaj działania podejmowanego przez Prezesa UZP w takim trybie nie ma charakteru władztwa administracyjnego wyrażającego się w jednostronnym oświadczeniu woli organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Ewentualne działanie Prezesa UZP dokonywane w trybie art. 146 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych, kiedy to orzeczenie w sprawie stwierdzenia nieważności umowy należy do sądu, nie odpowiada kryteriom kwalifikującym sprawę jako akt administracyjny lub czynność z zakresu administracji, do której organ jest zobowiązany na mocy norm prawa administracyjnego lub procesowego. Również przeprowadzenie kontroli udzielania zamówień do której jest uprawniony Prezes UZP nie jest postępowaniem administracyjnym i nie kończy się wydaniem decyzji. W tym przypadku także działanie Prezesa UZP nie ma charakteru władztwa administracyjnego wyrażającego się w jednostronnym oświadczeniu woli organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata ( por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 3202/05 ( nie publ.). Art. 161 ust. 1 PZP nadaje Prezesowi UZP kompetencję do przeprowadzania kontroli udzielania zamówień. Ust. 2 tego przepisu określa cel kontroli jako sprawdzenie zgodności wstępowania o udzielenie zamówienia z przepisami. Art. 170 ust. 1 określa maksymalny termin, w ciągu którego może zostać przeprowadzona kontrola udzielonego zamówienia. Art. 171 pkt 3 przewiduje, że w przypadku ujawnienia w toku kontroli naruszeń Prezes UZP może wystąpić do sądu o stwierdzenie nieważności umowy. Art. 146 ust. 2 pkt 1 daje Prezesowi UZP legitymację procesową do wniesienia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy, o której mowa w art. 146 ust. 1.Żaden z przywołanych przepisów, jak również żaden inny przepis ustawy nie zobowiązuje Prezesa UZP do podjęcia wskazanych działań, tj. przeprowadzenia kontroli bądź wniesienia powództwa. Jedynie art. 167 ust. 2 PZP przewiduje obowiązek przeprowadzenia kontroli przed zawarciem umowy jeżeli wartość zamówienia przekracza wskazane w tym przepisie progi, natomiast art. 161 ust. 3 PZP przewiduje obowiązek przeprowadzenia kontroli na wniosek instytucji zarządzającej. Jednakże w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 167 ust. 2 czy 161 ust. 3 PZP. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 161 ust. 1 i 2 w zw. z art. 170 ust. 1 i art. 171 pkt 3 w zw. z art. 146 ust. 2 pkt 1 PZP. Prawidłowe jest więc stanowisko organu, że wniosek Z.E. L.-T. SA nie wszczynał postępowania administracyjnego zobowiązującego Prezesa UZP do wykonania działań, których domagał się skarżący Z. Wskazać jednakże należy, że każdy wniosek złożony przez stronę do organu administracji winien być rozpatrzony przez ten organ zgodnie z wymogami Kpa i sprawa winna być załatwiona wydaniem stosownej decyzji . Należy jednak podkreślić, iż przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie nie jest bezczynność organu przy rozpoznaniu wniosku z dnia 14.03.2006r. o przeprowadzenie kontroli następczej , a wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje w sprawie odmowy uchylenia decyzji Nr [...] z [...] 08.2005 r. wyrażającej zgodę na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, które, jak wskazano wyżej są zgodne z prawem. Zważywszy powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.