I OSK 924/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/07 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/07 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. M. nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. orzekającej o sprzedaży A. K. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., wraz z udziałem stanowiącym 0,074 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego odnośnie 0,074 części działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Wyżej wymieniona nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), do której odmówiono prawa własności czasowej jako dotychczasowemu właścicielowi T. Ś. orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1952 r., następnie utrzymanym decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r., a którą nabyła A. K. aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1976 r. Rep A nr [...], poprzedzonym decyzją Naczelnika Dzielnicy W. M. z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...], od Skarbu Państwa. W następstwie później wydawanych decyzji decyzją Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] marca 2001 r. ustanowiono na rzecz W. G. – jako następczyni prawnej dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości warszawskiej – użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o powierzchni 435 m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie[...], z którym wiąże się analogiczny udział w prawie własności usytuowanego na niej budynku, w którym zostało sprzedane 10 spośród 17 lokali mieszkalnych. W dniu [...] lipca 2006 r. W. G. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] grudnia 1975 r. orzekająca o sprzedaży A. K. lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (ze względu na nieodwracalne skutki prawne wywołane zawarciem umowy sprzedaży). W dniu [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji podnosząc, iż stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r., nie dotyczyło m.in. lokalu nr [...], co oznaczało, iż przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości – niesprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych), natomiast do części nieruchomości (obejmującej sprzedane lokale, w tym lokal nr [...] decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. jest aktualna i pozostaje w obrocie prawnym. Zatem brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży A. K. lokalu mieszkalnego nr [...], gdyż w dacie jej wydawania Skarb Państwa rozporządzał wspomnianym mieniem, choć w istocie rzeczy nie miał do tego prawa. Rozpoznając wniosek W. G. o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie, które następnie stało się przedmiotem skargi W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku skargi na powyższą decyzję wniesioną przez W. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił ponieważ uznał, iż organy administracji rozpoznające sprawę dopuściły się naruszenia prawa, które spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W aktach administracyjnych nadesłanych przez organ do Sądu brak jest podstawowego dokumentu, jakim jest wniosek wszczynający postępowanie. Powyższy brak uniemożliwiał praktycznie Sądowi dokonanie wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej decyzji zwłaszcza, że – co wynikało z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i ze skargi – zawierał on gruntowne uzasadnienie żądania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącą, iż organ wydając obie decyzje zaniechał poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska w sprawie. Główną jednak przyczyną uchylenia przez Sąd obu wydanych decyzji była okoliczność założenia, niejako a priori, przez organ orzekający merytorycznie w sprawie, iż w sytuacji uznania decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego za wydaną z naruszeniem prawa, nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży tychże lokali dotychczasowym ich najemcom, które poprzedziły zawarcie stosownych umów notarialnych, zostały wydane z naruszeniem prawa. W tego rodzaju wypadkach, zdaniem Kolegium, decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, w odniesieniu do ww. lokali nadal pozostawała w obrocie prawnym i w związku z tym Skarb Państwa – jako właściciel gruntu i posadowionego na nim budynku – mógł w pełni legalnie nim zadysponować. Okoliczność ta – jak zaznaczył organ – powodowała, iż nie można obecnie twierdzić, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tylko w takim przypadku możliwe byłoby stwierdzenie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, iż powyższe stanowisko, nie przesądzając o zasadności żądania skarżącej z uwagi na stwierdzone wadliwości postępowania, zdecydowanie koreluje z poglądem wyrażanym wcześniej ale przez sądownictwo administracyjne, w myśl którego byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej lub jego spadkobiercom odmawiano statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy orzeczono, iż decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, w części dotyczącej sprzedanego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa. Uznawano wówczas, że właśnie dlatego, iż nie zostały w tym przypadku wyeliminowane wadliwe skutki prawne decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej, to Skarb Państwa był w pełni uprawniony do zadysponowania swoją własnością na rzecz dotychczasowego najemcy i decyzja o sprzedaży lokalu nie dotyczyła już w żadnym stopniu sfery prawnej byłego właściciela nieruchomości czy jego spadkobiercy. Ten pogląd został jednak zaniechany a orzecznictwo NSA, głównie z lat 2004–2006 (a następnie również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) jednolicie przyjęło, że w tego rodzaju sprawach, były właściciel nieruchomości warszawskiej oraz jego następcy prawni mają jednak interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a., który upatruje się głównie w tym, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, okoliczność ta uaktualnia roszczenia "dekretowe" byłego właściciela nieruchomości (jego następcy prawnego) a zwłaszcza otwiera mu drogę do ewentualnego wzruszenia umowy sprzedaży lokalu (vide np. wyroki NSA z 24 listopada 2004 r. OSK 919/04, 19 kwietnia 2005 r. OSK 1301/04, 14 kwietnia 2005 r. OSK 1284/04). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawach tego typu istnieje konieczność rzetelnego zbadania konkretnej sprawy pod kątem przesłanek pozytywnych przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., czego organ nie uczynił, również nie zbadał dogłębnie argumentów podniesionych przez skarżącą, z góry niejako wykluczając, aby w tej sprawie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu szczególnego zaś rozważenia, w kontekście nowej linii orzeczniczej, wymagałoby zagadnienie, czy w realiach tej sprawy nie byłoby jednak możliwe przyjęcie, że decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w W., rażąco naruszała prawo, co – ze względu na ochronę przewidzianą rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych – mogło skutkować przyjęciem, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa – tak, jak o to wnosiła skarżąca, bowiem decyzja o sprzedaży lokalu wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się powyższy lokal przez Skarb Państwa nie było w pełni prawidłowe. Zdaniem WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem dołączyć do akt sprawy wniosek z dnia [...] lipca 2006 r. i dokonać wszechstronnej analizy pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. a ponadto Kolegium winno powiadomić strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zapewnić osobom zainteresowanym wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i opierając na zaistnieniu przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że decyzja organu nadzoru, w której stwierdzono naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) lecz nie stwierdzono jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych może przywracać stan prawny sprzed jej wydania, czego skutkiem może być stwierdzenie nieważności lub naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w tej części budynku z tego powodu, że Skarb Państwa rozporządzał mieniem bezprawnie; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c/ ustawy w zw. z art. 81 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że zaniechanie przez Kolegium w postępowaniu nadzorczym poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego miało – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy – na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.; 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c/ ustawy w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że fakt nienadesłania wraz ze skargą i aktami sprawy znajdującego się w tych aktach wniosku wszczynającego postępowanie mógł uniemożliwić Sądowi "dokonanie wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej decyzji", zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak stwierdził Sąd dalej – "skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyła szerszą argumentację na rzecz uwzględnienia jej wniosku" – a wniosek ten znajdował się w aktach przesłanych sądowi i mógł stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji, pomimo możliwości wezwania organu do uzupełnienia akt o brakujący dokument. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 ww. ustawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2007 r. nr [...], jako bezpodstawnej, ewentualnie – stosownie do art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, powołując się na orzecznictwo, stwierdzono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie przywołane w wyroku WSA okoliczności i ocena sprawy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, a w szczególności nie dają podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy, bowiem Sąd dokonując oceny sprawy nie wskazał, który konkretnie przepis prawa materialnego został przez Kolegium naruszony w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty pod adresem Kolegium sprowadzają się do wskazania, że orzekło ono "przedwcześnie" i oparło się na nieaktualnym orzecznictwie, podczas gdy należało jednak rozważyć, czy nie występują pozytywne przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty te są jednak chybione. W istocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie skoncentrowało się na przedstawionym żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jedynie w przypadku wystąpienia pozytywnych przesłanek do zastosowania tego przepisu możliwe byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Podniesiono, iż wnioskodawczyni we wszystkich pismach wskazywała jako główną, a właściwie jedyną, przyczynę swojego żądania okoliczność, że w wyniku wydania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] listopada 1996 r. skutki prawne decyzji o odmowie przyznania własności czasowej zostały zniesione ex tunc, a więc Skarb Państwa nie mógł rozporządzać lokalami mieszkalnymi, gdyż nie był ich właścicielem. Wobec powyższego ta właśnie okoliczność stała się głównym przedmiotem oceny dokonanej w decyzji Kolegium. Wskazano, iż oczywistym jest, że kwestionowana decyzja o sprzedaży lokalu nr 9 nie jest obciążona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.: została wydana przez organ właściwy, jest pierwszą decyzją wydaną w tym przedmiocie, została skierowana do strony, nie spowodowałaby czynu zagrożonego karą, była wykonalna i została wykonana – zawarto w jej następstwie akt notarialny, dlatego też rozważanie tych okoliczności było całkowicie niecelowe. Analizując sprawę Kolegium odniosło się przede wszystkim do podnoszonych we wniosku argumentów dotyczących rażącego naruszenia prawa przez decyzje o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] z tej przyczyny, że Skarb Państwa rozporządzał mieniem bezprawnie. Odmiennie jednak niż wnioskodawczyni, Kolegium przyjęło, że skutkiem prawnym stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie jest przywrócenie stanu poprzedniego, jak przy stwierdzeniu nieważności decyzji, ale jedynie wskazanie, że choć jest obarczona wadą, decyzja ta jednak funkcjonuje w obrocie prawnym, bowiem zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Minister Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, w decyzji z [...] listopada 1996 r., tak właśnie orzekł. Rozstrzygnięcie to jest chronione zasadą trwałości decyzji ostatecznych i kształtuje stan prawny po jego wydaniu. Nie do przyjęcia byłaby też teza, że skutek prawny takiej decyzji, niezależnie od jej oceny, jest identyczny ze skutkiem prawnym decyzji organu nadzoru, w której stwierdzono nieważność odmownej decyzji dekretowej w całości przyjmując, że nie z niej wynikają nieodwracalne skutki prawne, ale dopiero z decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych, o ile nastąpiło zawarcie umowy cywilnej. Idąc dalej, taka konstatacja prowadziłaby, paradoksalnie, właśnie do usunięcia ochrony, którą daje art. 158 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium zarzut, że w ocenie prawnej sprawy oparło się na nieaktualnym orzecznictwie jest chybiony, bowiem orzeczenia przytoczone przez wnioskodawczynię jak i przez Sąd w wyroku, dotyczą innej fazy postępowania – wstępnej w sferze uprawnień podmiotowych żądającego i oceny prawidłowości wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Tymczasem istnieją już w obrocie prawnym wyroki, w których Sąd dokonał oceny decyzji nadzorczej orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego w sytuacji podobnej, gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o odmowie przy własności czasowej została wyeliminowana tylko w części, zaś co do pozostałej orzeczono o naruszeniu prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto dla Kolegium niesłuszne są również pozostałe zarzuty w postaci: iż brak wniosku wszczynającego postępowanie nie pozwoliło na dokonanie wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż sam brak nie miał wpływu na rozpatrzenie sprawy i mógł on być uzupełniony na wezwanie Sądu, a także zarzut zaniechania poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania były zawarte informacje o możliwości zajęcia stanowiska i zapoznania się z aktami sprawy w określonym terminie. Strony nie skorzystały z tego, zatem dodatkowe powiadomienie również nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu toczonym na mocy art. 12 § 3 k.p.a. nie był gromadzony żaden materiał dowodowy, zatem niezastosowanie wezwania na podstawie art. 81 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Ponadto sam Sąd dodał pośrednio, iż nie te uchybienia są główną przyczyną uchylenia decyzji Kolegium. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa taką decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, ale również znosi jej skutki. Natomiast stwierdzenie w trybie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Pogląd ten ugruntowany jest zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie i nie budzi wątpliwości. Bezsporne w sprawie jest, że w części obejmującej przedmiotowy lokal i związany z nim udział w użytkowaniu wieczystym nie stwierdzono nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, ale stwierdzono, że wydane one zostały z naruszeniem prawa. Tak więc w tej części decyzja ta pozostawała i pozostaje w obrocie prawnym, a także wywoływała i wywołuje określone skutki prawne. Takim skutkiem jest fakt, że na mocy decyzji o odmowie przyznania własności czasowej Skarb Państwa, będący już z mocy prawa, na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, właścicielem danego gruntu, stał się również właścicielem, na podstawie art. 8 dekretu, m.in. przedmiotowego lokalu. Poprzez stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w części dotyczącej przedmiotowego lokalu została wydana z naruszeniem prawa, nie nastąpiło zniesienie tych skutków. Skarb Państwa pozostawał właścicielem gruntu i przedmiotowego lokalu do czasu jego sprzedaży. Jak to więc słusznie podniosło Kolegium fakt, że wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a Skarb Państwa wadliwie stał się właścicielem przedmiotowego lokalu, sam w sobie nie powoduje, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco narusza prawo. Jednakże nie oznacza to, że decyzja o sprzedaży lokalu nie narusza innych przepisów, które miały zastosowanie przy jej wydaniu. Do tych kwestii odnosi się stanowisko Sądu I instancji m.in. w kontekście braku w aktach sprawy wniosku wszczynającego postępowanie czy też niepowiadomienie stron o zakończeniu postępowania, a także powołując się na ewolucję orzecznictwa w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu z wniosku byłego właściciela lub jego następcy prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę nie rozważyło czy przedmiotowa decyzja nie zawiera innych wad nieważności, zwłaszcza że nie jest tutaj związane granicami wniosku i z urzędu winno odnieść się do wszystkich okoliczności uznając przy tym, że brak cech rażącego naruszenia prawa przesądza, że decyzja o sprzedaży lokalu jest prawidłowa. Wskazać przy tym należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez Sąd I instancji nie są trafne. Przede wszystkim należy stwierdzić, że to organ jest zobligowany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny czy zakwestionowana decyzja nie zawiera wad kwalifikowanych określonych w § 1 art. 156 k.p.a. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do ustalania przesłanek nieważności za organ. Sąd administracyjny bowiem kontroluje działania organu administracji publicznej w tym zakresie i nie może zastępować tego organu. Tak więc wskazanie w skardze kasacyjnej, że nie zachodzą w niniejszej sprawie żadne przesłanki nieważności nie może mieć znaczenia dla oceny wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Bowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika żeby organ rozważał wszystkie okoliczności sprawy w kontekście istnienia wad nieważności i stanowisko Sądu w tej kwestii jest prawidłowe. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.