I SA/Wa 1547/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Gminy W. kwoty 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Sygn. I SA/Wa 1547/07 UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty [..] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m.kw., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Mocą umowy kupna - sprzedaży z dnia 11 marca 1976 r. ( Rep. [...]) Skarb Państwa nabył od J. S. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...]. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 1992 r. spadkobiercy J. S.: E. G. i J. S. wystąpili o zwrot powyższej nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podając, że część nieruchomości zajęta jest pod ulicę [...], zaś część o powierzchni [...] m.kw. znajduje się na terenie niezagospodarowanym, lecz wydano dwie decyzje lokalizacyjne: wskazanie lokalizacyjne dla realizacji Centrum Medycznego oraz dla szpitala ewangelickiego. Ponadto dwie decyzje lokalizacyjne nr [...] i [...] są nadal aktualne. Powyższa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1996 r. stała się ostateczna w dniu 11 lutego 2000 r. W związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ponowny wniosek o zwrot części nieruchomości tj. działki nr [...] o powierzchni [...] m.kw. złożyli w dniu 9 lipca 2004 r. E. G. i J. S. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. , nr [...] Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz E. G. i J. S. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m.kw. za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta W. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że działka nr [...], stanowiąca część dawnej wywłaszczonej nieruchomości nr ew. [...], nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Działka ta stanowi część tzw. " górki rekreacyjnej", powstała z nawiezionych mas ziemi wydobytych podczas budowy okolicznych bloków mieszkalnych. Teren, objęty wnioskiem o zwrot, w dacie nabycia przez Skarb Państwa był objęty planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] i był wówczas przeznaczony pod zabudowę o funkcji kulturalno – oświatowej i sportowej, co wynika z pisma Urzędu W. z dnia 17 grudnia 2003 r., nr [...]. Na przedmiotowy teren nie były wydawane decyzje zatwierdzające plany realizacyjne konkretnych inwestycji – pismo Wydziału W. z dnia 26 października 1998 r., nr [...]. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w lutym 2006 r. potwierdziły, że przedmiotowy teren jest niezabudowany i niezagospodarowany, nie podjęto żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z pismem Urzędu Dzielnicy Gminy [...] z dnia 19 maja 1993 r. oraz z dnia 10 maja 1996 r. w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. nr [...] z dnia 28 września 1992 r., według którego przedmiotowy grunt położony był częściowo w obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo – usługowych. Osoby uprawnione do zwrotu mają zatem możliwość zagospodarowania zwracanego gruntu zgodnie z zapisami wymienionego planu. W ocenie organu pierwszej instancji spełniony został wymóg określony art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożył Prezydent W., wskazując że zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. , nr [...] nieruchomość stanowiąca dawną działkę [...] została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami [...] Zarówno plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], jak również plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1982 r., nr [...] przewidywały utworzenie pomiędzy ulicami [...] i [...] terenu sportowo – rekreacyjnego. Nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu stanowi teren zieleni, na którym znajduje się górka powstała z nawiezionej tam ziemi i jest wykorzystywana przez okolicznych mieszkańców osiedla. Ponadto zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia 4 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], [...] przedmiotowa działka znajduje się w pasie terenu przeznaczonego na układ drogowy. Odwołujący wnosił o uchylenie decyzji Starosty [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], że na przedmiotowej nieruchomości ani nie rozpoczęto, ani nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co skutkuje obowiązkiem jej zwrotu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zapisów planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako prawo miejscowe wyróżniają jedynie uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wcześniejsze planowanie przebiegu drogi publicznej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego skutkuje dopiero jej wydzieleniem na wniosek właściciela lub z urzędu w przypadku realizacji celu publicznego i przejściem w pierwszym przypadku z mocy prawa, w drugim przypadku z drodze wywłaszczenia , co dopiero pozwala na jej wybudowanie i z chwilą włączenia do eksploatacji powoduje zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii drogi. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarga ma identyczną treść jak wyżej opisane odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym podnosi się, że przedmiotowa działka jest wykorzystywana na cele rekreacyjne, zgodnie z celem wywłaszczenia. W skardze podkreślono, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 9 lipca 2004 r. po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania terenu pomiędzy ulicami : [...], [...], [...], [...] który przewidywał, że cała działka nr [...] znajduje się w pasie terenu przeznaczonego na układ drogowy". ( uchwała Rady Miasta W. z dnia 4 września 2003 r., nr [...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji orzekając o zwrocie nieruchomości zgodnie przyjęły, jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.), uznając że wystąpiły przesłanki pozwalające na przyjęcie, iż nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art.137 ust.1 powyższej ustawy: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wymaga rozważenia, czy w sprawie niniejszej cytowany przepis ma zastosowanie, bowiem poza sporem jest, że nieruchomość nr [..] została nabyta od J. S. przez Skarb Państwa w celu realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu osiedla mieszkaniowego wraz z usługami i ulicami miejskimi. Inwestycja miała być realizowana na podstawie decyzji Wydziału W. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] i [...] o lokalizacji osiedla mieszkaniowego wraz z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego [...] w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...]. Bezsporne jest również, że cała nieruchomość nr [...] w obrębie [...] o obszarze [...] arów [...] m. kw. nabyta na powyższy cel od dotychczasowego właściciela znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji. Jak zostało ustalone w toku postępowania i jest również okolicznością bezsporną na części o powierzchni [...] m.kw. dawnej działki nr [...] została wybudowana ulica [...]. Zatem na części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wnioskujący o zwrot nieruchomości E. G. i J. S. domagają się zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, tej części, która ich zdaniem, nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, czyli działki o powierzchni [...] m.kw. oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działka [...]. Możliwość zwrotu części nieruchomości ( niewykorzystanej na cel wywłaszczenia) ustawodawca uzależnił od spełnienia się dwóch przesłanek: a) jeżeli istnieje możliwość zagospodarowania tej części zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo b) jeżeli część nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej zwrot ( art.137 ust.2). Przewidziane w tym przepisie warunki muszą być spełnione, jest to zmiana stanu prawnego od dnia 22 września 2004 r., kiedy weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano zmiany treści art.137, bowiem przed tym dniem zwrotowi podlegała część nieruchomości, niewykorzystana na cel wywłaszczenia, bez żadnych ograniczeń i warunków. Przesłankom z art.137 ust.2 organy orzekające nie poświęciły uwagi. Starosta nadmienił jedynie, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości obowiązywał plan ogólny zagospodarowania miasta W. zatwierdzony Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia 28 września 1992 r. przewidujący przeznaczenie terenu na funkcje usługowo – mieszkaniowe. Uszło natomiast uwadze organów obu instancji, że wydane w sprawie decyzje rozstrzygają wniosek E. G. i J. S. z dnia 9 lipca 2004 r. W tej dacie, według twierdzeń skarżącego, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia 4 września 2003 r. ( Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 244, poz.6404). Według postanowień planu przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym [...] (k.40-42). Do tych twierdzeń zawartych w odwołaniu organ odwoławczy się nie odniósł. Należy też zauważyć, że z oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego ( k.138) wynika, że działka ma kształt trójkąta, usytuowana jest równolegle do ulicy [...], w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny zieleni miejskiej – skwer z górką rekreacyjną oraz teren osiedla budynków wielorodzinnych [...] Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dacie nabycia przez Skarb Państwa działka znajdowała się na terenie objętym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] – [...] zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 1977 r. i przeznaczona na zabudowę o funkcji kulturalno – oświatowej oraz sportowej ( pismo Delegatury [...] z dnia 27 maja 2004 r., nr [...]). Skarżący natomiast podaje w skardze, że zarówno plan realizacyjny zatwierdzony decyzją [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., jak również plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1982 r., nr.[...] przewidywały utworzenie pomiędzy ulicami [...] i [...] terenu sportowo – rekreacyjnego. Bezspornie na dany teren nie zostały wydane żadne decyzje zatwierdzające plany realizacyjne konkretnych inwestycji ( pismo Urzędu W. z dnia 21 października 1999 r., nr [...]). Na działce, której zwrotu domagają się spadkobiercy byłego właściciela nie ma żadnych obiektów sportowych typu boisko, korty tenisowe itp., a teren jest niezabudowany, stanowi według organów orzekających w sprawie, usypaną górkę. Jednakże z kolei z pisma Urzędu Miasta W. z dnia 20 grudnia 2005 r., nr [...] ( k.181) teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka w planach lokalizacyjnych [...] przeznaczony był pod zieleń miejską. Tych sprzeczności organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły. Skutkiem tego nie zostało bezspornie wyjaśnione, jakie było przeznaczenie działki nr [...] w planach realizacyjnych osiedla [...]. W aktach sprawy brak jest również pisma, na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji Starosta [...] tj. pisma Urzędu W. z dnia 17 grudnia 2003 r., nr [...]. Ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w planach realizacyjnych osiedla [...] ma to znaczenie, że pozwoli ustalić czy w ramach celu, jakim była budowa osiedla [...] zrealizowano cel, dla którego wywłaszczona została sporna działka. Ma to podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli zważy się, że :"Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze...." ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. IV SA 2033/96, publ. Lex nr 47337). Według zebranego materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy majątkowego, wydanej po przeprowadzeniu oględzin wynika, że działka, której zwrotu domagają się następcy prawny byłego właściciela, położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zieleni miejskiej – skweru z górką rekreacyjną ( str.4 opinii, k.138 akt adm.), natomiast w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że sporna działka stanowi "część górki rekreacyjnej" ( podobnie twierdzi skarżący w skardze), a zatem uzasadnienie decyzji dotyczące tej okoliczności jest sprzeczne z opinią rzeczoznawcy. Nie zostało zatem bezspornie ustalone, czy na spornej działce jest zieleń miejska, czy "górka rekreacyjna", czy też teren jest niezagospodarowany. Zatem ma rację skarżący, gdy twierdzi, że organ prowadzący postępowanie nie ustalił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie wyjaśniły jej w dokładny i wszechstronny sposób oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 kpa i 77 §1 kpa. Wobec powyższego Sąd , na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.