II OSK 510/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1256/06 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. J. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania inwestora R. J., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] marca 2006 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. i nakazał inwestorowi doprowadzenie samowolnie przebudowanego garażu do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie stosownych robót budowlanych oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzję organu pierwszej instancji uchylono w celu jednoznacznego określenia nakazanego obowiązku. Skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania garażu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 grudnia 1985 r. oraz wykonał roboty adaptacyjne, bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania bądź pozwolenia na budowę. Zakres wykonanych robót wskazuje, że przebudowany garaż miał pełnić funkcję mieszkalną (likwidacja wrót i zastąpienie ich oknem, wykonanie otworu okiennego i drzwiowego w ścianie bocznej obiektu, w.c.). Zdaniem organu nie ma możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Wysokość przebudowanego pomieszczenia garażowego wynosi 2.10 -2,21 m, co wyklucza wykorzystanie go na stały pobyt ludzi (wymagana wysokość wynosi 2,5 m). Ponadto okno i jedyne wejście w ścianie zewnętrznej znajdują się w odległości 3 m od granicy działki. Nie zachowana jest zatem wymagana przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), odległość 4 m od ściany z otworami do granicy z sąsiednią działką budowlaną (bez znaczenia jest zgoda sąsiada). Przesunięcie drzwi w głąb pomieszczenia nie zmieni tej odległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organów administracji. Odległość od ściany z otworami, w której skarżący wykonał otwór okienny i drzwiowy liczy się od ściany do granicy nieruchomości i jest to odległość mniejsza niż 4 m, co potwierdził organ nadzoru budowlanego w protokole kontroli budowy w dniu 5 maja 2004 r. Nie ma znaczenia, że otwór okienny został zlikwidowany, skoro otwór drzwiowy w ścianie nadal istnieje. Żaden z zarzutów podnoszonych przez skarżącego nie dał podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dokonane przez organ w toku postępowania ustalenia wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do zmiany sposobu użytkowania garażu. Skarżący naruszając przepisy budowlane wykonał roboty polegające na likwidacji wrót garażu i umieszczeniu w ich miejsce okna, poza tym wykonano otwór okienny i drzwiowy w ścianie bocznej obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po uprzednim wykonaniu czynności mających doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Garaż przebudowany przez skarżącego ma wysokość 2,10-2,21. Nie może być zatem wykorzystywany jako pomieszczenie przewidziane na stały pobyt ludzi. Poza tym w ścianie bocznej pomieszczenia wykonano dwa otwory, jeden okienny (obecnie zasłonięty) oraz drugi drzwiowy. Ściana ta jest w odległości bliższej niż 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością, a zatem naruszone został § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji zasadne było nakazanie przywrócenia przedmiotowego pomieszczenia do stanu poprzedniego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zalegalizowanie obecnego stanu rzeczy. Sąd pierwszej instancji w ślad za organem administracji błędnie zinterpretował art. 50 i 51 Prawa budowlanego dające możliwość legalizacji samowoli budowlanej, której dopuścił się skarżący poprzez przebudowę garażu na pomieszczenie przewidziane na stały pobyt ludzi. Obecnie po przeprowadzonych przeróbkach, których organy nadzoru budowlanego nie zbadały, lokal garażu został przerobiony na pomieszczenie techniczno-gospodarcze, które spełnia warunki dla tego rodzaju pomieszczeń. Odnosząc się zaś do odległości pomieszczenia od granicy działki sąsiada, to odległość tą należy liczyć nie od ściany do granicy działki, lecz od rzeczywistej odległości drzwi osadzonych w tej ścianie do granicy działki. Wszelkie niejasności czy wątpliwości w przepisach powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela. Dodatkowo skarżący podniósł, że Prezydent Miasta Kołobrzegu błędnie poinformował skarżącego o braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu. Wszelkie uchybienia organów administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywateli. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, stosowanie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. W okolicznościach tej sprawy przytoczone podstawy kasacyjne sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ Sąd, podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego, błędnie przyjął, że nie jest możliwa legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu garażowym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.. Wbrew twierdzeniom skarżącego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie prawidłowo uznał, że nie jest możliwe doprowadzenie pomieszczenia garażowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., samowolnie zaadaptowanego na pokój z w.c., do stanu zgodnego z prawem, a zatem konieczne jest doprowadzenie samowolnie przebudowanego garażu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie stosowanych robót budowlanych oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych jest możliwa tylko wówczas, gdy doprowadzić to może do powstania obiektu zgodnego z prawem. Na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie, to nakazać w drodze decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje zgodność wykonanych robót pod względem wymagań prawa budowlanego, w szczególności pod względem zgodności z przepisami określającymi warunki techniczne, które szczegółowo zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia, stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają zastosowanie przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Przepisy techniczno-budowlane są w większości przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu wykończonego. Jednakże w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych, których nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie skarżący samowolnie zaadoptował pomieszczenie garażowego na pokój z w.c. (likwidacja wrót garażowych i zastąpienie ich oknem, wykonanie otworu okiennego i drzwiowego w ścianie bocznej obiektu). Zakres wykonanych robót wskazywał, że przebudowany garaż miał pełnić funkcję mieszkalną, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt SA/Sz 784/96. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę R. J. na decyzję Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] maja 1996 r. w przedmiocie nakazania uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu na działce przy ul. [...] w K. stwierdził, że skarżący dokonał tego rodzaju przebudowy, usuwając drzwi garażowe i wbudowując okno na to miejsce, iż oczywistym stało się, iż dotychczasowy garaż przestał pełnić funkcje do jakiej był przeznaczony. Z akt sprawy wynika, że przebudowane pomieszczenie garażowe posiada wysokość 2,10-2,21 m., co wyklucza wykorzystanie go na stały pobyt ludzi. W świetle obowiązujących przepisów wymagana wysokość powinna wynosić min. 2,5 m. Ponadto w ścianie bocznej pomieszczenia wykonano dwa otwory, jeden okienny (obecnie zasłonięty) oraz drugi drzwiowy (jedyne wejście do pomieszczenia). Ściana ta znajduje się w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, stosowanie do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m. Naruszone są zatem przepisy regulujące warunki techniczne jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bez znaczenia jest tu okoliczność, iż skarżący gotowy jest przesunąć drzwi w głąb pomieszczenia, ponieważ odległość od granicy działki liczy się od krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego, a nie od drzwi jako takich. Mając powyższe względy na uwadze wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, iż organy trafnie przyjęły, że nie istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych, a zatem zasadnym było nakazanie doprowadzenia przebudowanego garażu do stanu poprzedniego, jest prawidłowa i nie narusza art. 51 prawa budowlanego, a tym bardziej art. 50 Prawa budowlanego, który dotyczy wstrzymania wykonywanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie rodzaj naruszenia przepisów regulujących warunki techniczne jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uniemożliwia doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjna.