II SA/Sz 1184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego I uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], którym nałożono na Towarzystwo Budownictwa Społecznego "P" Sp. z o.o. z siedzibą w S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2007 r. oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu łazienki w lokalu mieszkalnym przy ul. Ś. w S., opartej o aktualne protokoły badań i sprawdzeń oraz sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i należącą do właściwej izby zawodowej. Z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i z akt administracyjnych sprawy wynika, co następuje: Towarzystwo Budownictwa Społecznego "P", pismem z dnia 19 marca 2007 r., zgłosiło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. "samowolę budowlaną, której dokonała Pani M. – S. mieszkająca w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. Ś. w S., poprzez wydzielenie z kuchni pomieszczenia łazienki". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], nałożył na J. M.-S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2007 r. oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu łazienki w lokalu mieszkalnym przy ul. Ś. w S. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony na powyższe postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę uchylenia wskazano brak ustalenia sprawcy samowoli i nieprzeprowadzenie oględzin lokalu oraz brak możliwości nałożenia obowiązków wynikających z art. 81c ustawy – Prawo budowlane na J. M.-S. W myśl powołanego przepisu organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Skoro J. M.-S. nie była inwestorem (uczestnikiem procesu budowlanego) lecz najemcą lokalu mieszkalnego, w którym dokonano samowoli budowlanej, to, zdaniem organu odwoławczego, nie można było nałożyć na nią obowiązków wynikających z cytowanego wyżej przepisu. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji, powołując się na art. 81c ustawy – Prawo budowlane, nałożył na Towarzystwo Budownictwa Społecznego "P" w S., jako administratora nieruchomości położonej przy ul. Ś., obowiązek sporządzenia w terminie do dnia 31 października 2007 r. oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją wykonanych samowolnie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. Ś w S. Towarzystwo Budownictwa Społecznego "P", pismem z dnia 26 czerwca 2007 r. zatytułowanym "odwołanie", wniosło zażalenie na wyżej wymienione postanowienie. W uzasadnieniu strona wskazała, że na podstawie posiadanych dokumentów, tj. inwentaryzacji budowlanej wykonanej w grudniu 1997 r. potwierdzony został stan lokalu zgodny z umową najmu, a mianowicie lokal na tę chwilę nie posiadał łazienki. Inwentaryzacja wykonana była w czasie, kiedy J. M.-S. posiadała już umowę najmu na przedmiotowy lokal. W związku z powyższym wydzielenie łazienki z pomieszczenia kuchni nastąpiło po 1997 r. i bez wymaganych prawem pozwoleń. Wobec tego strona wniosła o doprowadzenie "do zgodności z prawem lokalu mieszkalnego nr [...]". W dniu 12 lipca 2007 r. organ pierwszej instancji przesłuchał świadków: M. S. i R. S., którzy zeznali do protokołu pod odpowiedzialnością karną, że łazienka w lokalu mieszkalnym przy ul. Ś. wykonana została przez M. K. w latach 1985-1987. W dniu 24 sierpnia 2007 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu w obecności J. M.-S., w wyniku których ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Pismem z dnia 27 sierpnia 2007 r. organ pierwszej instancji przesłał do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zażalenie strony z dnia 26 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W uzasadnieniu stwierdził, że w inwentaryzacji budowlanej, sporządzonej w dniu 13 grudnia 1997 r. pominięto nielegalnie wykonaną łazienkę. Pozostałe dowody, tj. oględziny, zeznania świadków oraz oświadczenie J. M.-S. zawarte w zażaleniu z dnia 24 kwietnia 2007 r. zgodnie wskazują, zdaniem organu odwoławczego, na lata 80-te ubiegłego wieku, jako datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Inwestorem samowoli był nieżyjący już J. S., z którym J. M.-S. wstąpiła w związek małżeński w 1994 r. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane zgodnie z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Towarzystwo Budownictwa Społecznego "P" wniosło o uchylenie powyższego postanowienia z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]. Strona skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego brak uwzględnienia art. 76 k.p.a. przy ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto bowiem na wynikach przeprowadzonych oględzin i na zeznaniach świadków odmawiając wiarygodności i mocy dowodowej dokumentowi zaświadczenia o samodzielności lokalu z dnia 20 stycznia 1998 r. wydanego przez Prezydenta Miasta S., złożone przez stronę skarżącą do akt sprawy. Z zaświadczenia wynika, że w dacie wydania zaświadczenia w przedmiotowym lokalu nie było łazienki. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organy obu instancji w zupełności pominęły ją jako stronę postępowania. Dowody z przesłuchania świadków i oględzin przeprowadzono nie zawiadamiając uprzednio strony skarżącej o terminie ich przeprowadzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że zarzut jakoby organy nadzoru budowlanego naruszyły przepis art. 10 K.p.a., jest bezzasadny, bowiem przedmiotowe postanowienie nie rozstrzyga w sprawie i nie kończy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązane są zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, z uwagi na umieszczenie wśród przepisów kompetencyjnych, określających podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego i organów administracji architektoniczno-budowlanej ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organy te żądają dostarczenia dokumentów o charakterze wskazanym w art. 81c ust. 2 ustawy. Istota tego przepisu sprowadza się zatem do zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań, wynikających z przepisów prawa budowlanego i dlatego uprawniono organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie, wydane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy ma charakter dowodowy, co oznacza, że działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Konsekwencją niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez stronę ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu jest uprawnienie do zlecenia przez organ wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 ustawy). Zauważyć należy, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy określa uprawnienie organu do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie wyłącznie ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten nie daje natomiast organom uprawnień do żądania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie, postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji nakazał stronie skarżącej przedłożenie w wyznaczonym terminie nie tylko oceny stanu technicznego, ale również inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, czym przekroczył zakres obowiązków, które może nałożyć organ nadzoru budowlanego na mocy przepisu art. 81c ust. 2 ustawy. Nadto przywołany przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego poweźmie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie, jaki i postanowienie organu I instancji wydane zostały na skutek zawiadomienia o popełnieniu samowoli budowlanej. Jednak sam fakt popełnienia samowoli budowlanej nie jest wystarczający do przyjęcia, iż użyte wyroby budowlane lub roboty budowlane są nieodpowiedniej jakości, jak również, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu mogącego potwierdzić zaistnienie którejkolwiek z tych okoliczności. Wskazać także należy, że postępowanie organów orzekających w przedmiotowej sprawie, doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] z naruszeniem dyspozycji art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujących organom zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Bowiem organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Natomiast organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie o zeznania świadków oraz oględziny lokalu mieszkalnego, w przeprowadzeniu których to dowodów nie uczestniczył przedstawiciel strony skarżącej. Strona skarżąca nie tylko nie została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i zeznań świadków, ale również nie zapoznano jej z protokołami z przeprowadzenia wskazanych dowodów, czym naruszono przepis art. 10 K.p.a. statuujący zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz przepisy art. 79 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W rezultacie wymienione powyżej protokoły przesłuchania oraz oględzin nie mają mocy dowodowej, co oznacza, że okoliczność, na którą zostały sporządzone nie może być uznana za udowodnioną. Uchybienie powyższym przepisom procesowym oraz przepisowi art. 81c ust. 2 ustawy miało istotny wpływ na zapadłe w postępowaniu rozstrzygnięcia, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134, art. 135 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 i 205 cytowanej ustawy.