II SA/Kr 948/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. W. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w związku ze wznowieniem postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. W. i J. S. kwotę 400 zł ( słownie: czterysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 948/06 UZASADNIENIE Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącej w użytkowaniu wieczystym, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 171 m2 Obr. [...], j. ewidencyjna K., położonej w K., przy ul. [...], obj. księgą wieczystą nr [...] w prawo własności na rzecz p.p. H. i K. R., A. M., I. i B. J., J. i A. A., I. i K. S., Z. H., U. D. po 1/8 części oraz C. S. w 3/32 częściach i W. S. w 1/32 części. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] września 1992 r. Nr [...] w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Gminy K. wspomnianej wyżej działki nr [...]. W dniu [...] stycznia 2006 r. pełn. A. W. i J. S. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. wznowił postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] postanowił wstrzymać wykonanie wspomnianej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.. Postanowienie oparto na art.152, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedmiotowa decyzja stałą się ostateczna w dniu [...] lipca 2005 r. co było podstawą do zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w K. o zmianie właściciela nieruchomości. Decyzją Wojewody z dnia [...] września 1992 r. Gmina K. nabyła prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], b. dzielnicy adm. K., obejmującej działki ozn. nr [...] o pow. 667 m2, [...] o pow. 171 m2 [...] o pow. 421 m2. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdza nieważność tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] ze względu na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wyżej wymieniona działka nie stanowiła bowiem własności Skarbu Państwa, ale w rzeczywistości część parceli l.kat. [...], będącej własnością osób fizycznych, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Następnie Prezydent Miasta opisuje rozmaite zabiegi geodezyjne, które miały doprowadzić do włączenia do działki nr [...] należącej do parceli l.kat. [...] jej południowej części, przylegającej bezpośrednio do ul. [...], nigdy nie objętej żadnym wywłaszczeniem. Następnie działka nr [...] operatem podziału [...] podzieliła się na działki nr [...], [...] oraz dalej, operatem [...], działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i [...]. Z akt prowadzonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wynika, że Zarząd Miasta aktami notarialnymi z dnia [...] października 1994 r. oddał osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste w ułamkowych częściach działkę nr [...] wraz z nieodpłatnym przeniesieniem znajdujących się na nich garaży. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. przekształcono prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] w prawo własności. W niniejszej sprawie, ten sam teren objęty jest równorzędnie dwiema księgami wieczystymi, raz księgą wieczystą nr [...], jako przynależny do wspomnianej w tej księdze parceli l.kat. [...], a drugi raz, początkowo jako działka nr [...], wpisana w księdze wieczystej nr [...]. W przypadku, gdy ta sama nieruchomość jest objęta dwiema księgami wieczystymi, według zapatrywań zarówno piśmiennictwa jak i orzecznictwa, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona. Zatem ze względu na to, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, należało orzec jak w postanowieniu. Zażalenie na to postanowienie wnieśli właściciele ośmiu garaży przy ul. [...] podnosząc, iż w rozważaniach organu pominięto, iż działka nr [...] wraz z innymi działkami była w użytkowaniu od 1957 r. Biura A. w K. ul. [...] i wybudowano na nich budynek mieszkalny przy ul. [...]. Pod budynkiem tym wybudowano schron [...], a podziemny tunel ewakuacyjny znajduje się na działce nr [...]. Działki [...] i [...] powstały z podziału działki [...], a następnie działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki [...]. Działki te zostały wykupione przez Skarb Państwa, a wieczystym użytkownikiem był w/w B. Sprawy zmiany właściciela były załatwiane przez B. przez kilka lat, zakończone na podstawie opracowań geodezyjnych wpisem do nowych ksiąg wieczystych, które zastąpiły stare [...]. Nowe księgi wieczyste jako kontynuacja starych unieważniły wpisy w starych księgach. Przeciwko zapisom geodezyjnym z 1979 r. nie protestowali właściciele. Prace geodezyjne zostały zatwierdzone przez Prezydenta Miasta i przekazane jako podstawa wpisu w księgach wieczystych na podstawie obwieszczenia z dnia [...] stycznia 1973 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej w K. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] 1973 r. o założeniu nowej ewidencji w miejsce dotychczasowego operatu katastralnego gruntów-treść pieczęci na operacie zmian z dnia [...] stycznia 1979 r. Od zakończenia tych prac geodezyjnych i katastralnych upłynęło 27 lat. B. jako jednostka państwowa została w 1992 r. sprywatyzowana i przekazała budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. wraz z działkami nr [...], [...] i [...] Wojewodzie jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Biura A. Odwołujący się podnoszą, iż uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] września 1992 r. nie może nastąpić, gdyż upłynęło od niej więcej niż 10 lat. Decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2005 r. została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została wydana po 13-tu latach. Aktualne okoliczności sprawy nie wskazują zatem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2005 r. Zarząd Miasta od [...] stycznia 1990 r. pobierał podatki i opłaty za użytkowanie działki nr [...]. W tej sprawie nie ma zastosowania również art. 146 § 1 kpa, gdyż od tego czasu upłynęło już 16 lat. Właściciele garaży spełnili wszystkie warunki decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. wnosząc wyznaczone opłaty w kwocie [...] zł każdy oraz opłacili koszty związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego w kwocie 19,83 zł każdy. Decyzja została ujawniona dnia [...] lipca 2005 r., a stała się ostateczną w dniu [...] lipca 2005 r. Żadna strona nie wniosła o wznowienie postępowania w ustawowym terminie. Mec. W. K. wniosek o wznowienie złożył dopiero 10 lutego 2006 r. tj. po 7 miesiącach od momentu, w którym decyzja stała się ostateczna. Nawet, gdyby nie wiedział o decyzji z dnia [...] lipca 2005 r, to byłby się o niej dowiedział z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2005 r., którą otrzymał na początku grudnia 2005 r. Od tego czasu upłynęło ponad 2 miesiące. Postanowienie Prezydenta o wstrzymaniu wykonania decyzji naraża odwołujących się na wielotysięczne straty finansowe. Wnoszą zatem o jego uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 152 kpa i art. 105 kpa w zw. z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Organ powołał się na to, iż Prezydent Miasta w dniu [...] lutego 2006 r. wznowił postępowanie (z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, art. 145 § 1 pkt 4 kpa) w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. W chwili wydania tego postanowienia zaistniały zatem przesłanki do podjęcia rozważań co do zasadności zgłoszonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności. Tym niemniej, w myśl art. 2 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało w drodze decyzji właściwego organu administracji publicznej oraz na wniosek użytkownika wieczystego. Decyzja taka w myśl art. 2 ust. 2 cyt. ustawy stanowiła podstawę dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej i dopiero ten wpis prowadził do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, (powołano się na wyrok Sadu Apelacyjnego w W. z dnia [...] 2002 r., sygn. akt [...], wokanda [...]). W tym, też sensie można rozważać kwestię wykonania ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo jej własności, tzn. wykonanie takiego rozstrzygnięcia następuje w wyniku dokonania przez sąd wieczystoksięgowy wpisu w księdze wieczystej nieruchomości, przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości w prawo jej własności. Z tą też chwilą dotychczasowy użytkownik wieczysty (współużytkownicy wieczyści) staje się właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, a jednocześnie ostateczna decyzja administracyjna podjęta w tym względzie, zostaje wykonana. Podjęte rozważania prowadzą do wniosku, że wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja ta podlega w ogóle wykonaniu (tzn. jest źródłem określonych praw lub obowiązków oraz wówczas, gdy nie został wykonana. Tymczasem w dniu [...] kwietnia 2006 r. Sąd Rejonowy dla [...] w K., Wydział IV Ksiąg Wieczystych wydał zawiadomienie o dokonaniu wpisu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo jej własności na rzecz jej dotychczasowych użytkowników wieczystych, co potwierdza kopia zawiadomienia dotyczącego pp. H. i K. R. W zawiadomieniu tym jako chwilę wpisu wskazano dzień [...] lutego 2006 r. ( a zatem jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia), zaś jako podstawę dokonania wpisu wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. Z tego też względu podejmowanie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania (bądź o odmowie wstrzymania wykonania) decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. jest bezprzedmiotowe, wobec faktu, że rozstrzygniecie to zostało już wykonane i dlatego zaskarżone postanowienie należało uchylić. W skardze do WSA A. W. i J. S. zarzucają zaskarżonemu postanowieniu obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 152 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszą zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżące polemizują z tezą SKO opartą na cytowanym orzecznictwie Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] grudnia 2002 r. podnosząc, iż organ w zaskarżonym postanowieniu pominął fragmenty z tego orzeczenia, z których wynika, że zdaniem tegoż Sądu decyzja o przekształceniu, oparta na art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. musi mieć charakter konstytutywny. Natomiast deklaratoryjny charakter ma decyzja oparta na art. 6 ust.2 tej ustawy, gdy w tym przypadku organ administracji stwierdza decyzją nabycie prawa własności z mocy samej ustawy. Konstytutywny charakter wpisu do księgi wieczystej opartego na decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. stworzyłby stan rzeczy opisany w art. 156 §2 kpa, czyli pociągałby za sobą nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r., nawet w przypadku wydania tej decyzji w warunkach nieważności. O tym, że decyzja taka nie rodzi jednak nieodwracalnego skutku prawnego wypowiedział się NSA o/z w K. w wyroku z dnia 30 września 2002 r. II SA/Ka 2651/00 wyraźnie stwierdzając, że "wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej na mocy ustawy z dnia 4 lutego 1997 r. (...) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu tego wyroku NSA dał wielokrotnie wyraz stanowisku, że decyzja wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 2 września 1997 r. ma charakter konstytutywny. W uzasadnieniu tego wyroku NSA powołał się na bogate orzecznictwo, w tym na wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. II SA/Ka 2015/00. Dał też wyraźnie wyraz stanowisku, ze wpis do księgi wieczystej w tym przypadku ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Skarga cytuje także identyczne poglądy doktryny, w tym również co do odwracalności skutku prawnego wywołanego decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności także na drodze wznowienia postępowania. Z powyższych uwag wynika, że stanowisko Sądu Apelacyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia [...] grudnia 2002 r. będącego fundamentem prawnym zaskarżonego postanowienia jest stanowiskiem odosobnionym, nie podzielanym ani przez orzecznictwo ani też przez doktrynę prawa. Wykładnia prawa dokonana przez SKO, polegająca na uznaniu, że to nie decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., ale wpis w księdze wieczystej doprowadził do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności jest błędna. Ta wykładnia prawa zdecydowała o uznaniu, że decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. została już wykonana, a zatem brak było podstaw do wydania postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Skarżące twierdzą, że w wyniku wznowionego postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. może dojść do jej uchylenia i odmowy wydania decyzji o przekształcenie tego prawa. Tym samym możliwe jest powstanie podstaw do wzruszenia wpisu w księdze wieczystej Kw nr [...], wobec wykazanego przez skarżące deklaratoryjnego charakteru tego wpisu. Odżyje tym samym celowość wstrzymania wykonalności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., jak i odpadną przesłanki rzekomej bezprzedmiotowości postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. Skarżące zauważają, że na gruncie powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 152 kpa, jedyną przesłanką negatywną stojącą na drodze wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji " jest bark okoliczności sprawy wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Istnienie powołanej wyżej przesłanki negatywnej nie zostało wykazane, a powołane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia okoliczności w postaci nie brania przez skarżące udziału w postępowaniu przemawiają na rzecz dużego prawdopodobieństwa wzruszenia praw nadanych użytkownikom wieczystym na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Skarżące mają zatem interes prawny, aby domagać się wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., wobec możliwości jej wzruszenia i trwania stanu niepewności prawnej do chwili prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania co do tej decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane tym samym z naruszeniem art. 152 kpa co daje podstawę do formułowania wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 152 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że Prezydent Miasta w dniu [...] lutego 2006 r. wznowił postępowanie w sprawie swojej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącej w użytkowaniu wieczystym oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 171 m2, obr. [...], j. ewiden. K. położonej w K. przy ul. [...] w prawo własności na rzecz współwłaścicieli [...]-garaży wymienionych w decyzji. Jest także bezsporne, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] września 1992 r. w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Gminy K. wspomnianej wyżej działki nr [...]. W tej sytuacji okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. w wyniku wznowienia postępowania. Wywody skargi są zasadne, iż wobec spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 152 kpa organ l instancji zachował się prawidłowo wstrzymując postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. (znak: [...]) wykonanie wspomnianej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Podnoszone natomiast zarzuty odwołujących się właścicieli garaży, jak i w dużej mierze wywody SKO dotyczą toczącego się wznowionego postępowania. Właściciele garaży przedstawiają argumenty, które ich zdaniem powinny doprowadzić do odmowy uchylenia w toku wznowionego postępowania wspomnianej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Jest to antycypowanie rozstrzygnięcia, które zapadnie w postępowaniu nie będącym przedmiotem skargi. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie SKO uchylające postanowienie organu l instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji z powodu jego bezprzedmiotowości ( w podstawie prawnej powołano obok art. 152 kpa również art. 105 kpa). Zdaniem organu decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. została już wykonana poprzez dokonanie [...] lutego 2006 r. w księgach wieczystych wpisu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo jej własności na rzecz jej dotychczasowych użytkowników wieczystych (pp. H. i K. R.), co wynika z zawiadomienia Sądu Rejonowego dla [...] w K., Wydział IV Ksiąg Wieczystych. Wobec tego faktu zdaniem SKO organ l instancji nie powinien podejmować rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r., gdyż jest ono bezprzedmiotowe. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Mimo, iż przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w dniu [...] lutego 2006 r. doszło [...] lutego 2006 r. do dokonania w stosunku do jednych ze współwłaścicieli pp. R. wpisu w księgach wieczystych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności, nie można uznać, iż postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stało się bezprzedmiotowe. WSA w Krakowie w pełni podziela argumentację zawartą w skardze dotyczącą charakteru prawnego takiego wpisu. Tym samym, wobec prawdopodobieństwa uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. organ l instancji postąpił przezornie i zgodnie z dyspozycją art. 152 kpa wstrzymując jej wykonanie. Dodać należy, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe również z powodu tego, że jego wyrzeczenie nie jest zgodne z treścią powołanego w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co także musiało skutkować jego uchyleniem. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i §3 wspomnianej wyżej ustawy.