IV SA/Wa 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 roku sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) maja 2007 roku, Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku Burmistrza S. z dnia (...) stycznia 2007 roku, znak (...), uwzględniając opinie Marszałka Województwa Ś.o z dnia (...) marca,znak (...) nie wyraził zgody na przeznaczenie nierolnicze 15,1352 ha gruntów rolnych klasy III położonych na terenie wsi D., gmina S., przewidzianych pod tereny zabudowy usługowo - produkcyjnej, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych w skali 1 : 1000 i 1 : 2880 stanowiących integralną część wspomnianego wyżej wniosku konturem koloru czarnego z brązowym wypełnieniem. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa stwierdził, że wnioskowane do zmiany grunty rolne klas III, wraz z przylegającymi gruntami rolnymi IV klasy bonitacyjnej tworzą jeden zwarty kompleks gruntów zaliczanych do wysokich klas bonitacyjnych położonych w otwartej przestrzeni rolniczej. Z uwagi na położenie w rejonie o korzystnych dla produkcji rolniczej warunkach przyrodniczo - glebowych powinny pozostać nadal w dotychczasowym użytkowaniu. Przeznaczenie tych gruntów na cele zabudowy usługowo - produkcyjnej byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Burmistrz S. podnosząc zarzut, że decyzja ta narusza szeroko rozumiany interes Gminy S. wyrażający się w uzasadnionym społecznie dążeniu władz gminy do aktywizacji gospodarczej tego terenu, a w konsekwencji do utworzenia nowych miejsc pracy i spadku bezrobocia. Istnieje potrzeba przygotowania nowych terenów pod inwestycje, gdyż na terenie gminy znajduje się jeden zakład przemysłowy dający zatrudnienie około 100 osobom. Pozostałe zakłady pracy stanowią niewielkie rodzinne przedsiębiorstwa usługowo - produkcyjne. Powoduje to, iż gmina należy do niezamożnych gmin województwa ś.. Na terenie gminy występuje przewaga gruntów wysokich klas bonitacyjnych. Fakt ten nie powinien jednak stać na przeszkodzie rozwoju gospodarczego gminy. Obszar gruntów klasy II, III i IV stanowi obszar 3772,03 ha co stanowi 87 % obszaru użytków rolnych gminy. Przeznaczenie 15,1352 ha to jest 0,4 % tychże gruntów na cele nierolnicze nie stanowi zagrożenia dla ustawowego priorytetu jakim jest ochrona gruntów rolnych. Grunty objęte wnioskiem położone są na przecięciu drogi krajowej nr (..) K. - W. z drogą powiatową nr (...) C. - K.. Eksploatacja tych dróg w niekorzystny sposób wpływa na położone wzdłuż nich grunty. Zdaniem Burmistrza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze nie przyniesie zasadniczego uszczerbku dla miejscowego rolnictwa i dobrze przysłuży się rozwojowi gospodarczemu gminy. Decyzją z dnia (...) października 2007 roku, Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2007 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła, Burmistrz Gminy S. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zwartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto zdaniem Burmistrza za strony postępowania uznać należy wszystkich właścicieli działek wchodzących w skład obszaru, którego dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu. Tymczasem Minister nie ustalił danych tych osób oraz nie powiadomił ich o toczącym się postępowaniu przez co uniemożliwiono im w nim czynny udział. Uchybienie to stanowi podstawę wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego Minister nienależycie odniósł się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumentów naruszając art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 77 § 1 kpa. Decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne jest decyzją uznaniową. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 - tekst jednolity z póżn. zm.) nie zawiera ścisłych kryteriów jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W wyroku z dnia 20 marca 2003 roku, V SA 2036/01 (LEX nr 82004) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania". Pogląd ten zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, iż decyzje te nie spełniają wymogów wymienionych w przytoczonym wyżej orzeczeniu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprowadza się w istocie do dwóch zdań tekstu, z których wynika, że na przeszkodzie w wyrażeniu zgody stoi okoliczność, iż grunty te tworzą zwarty obszar oraz, że są położone w rejonie o korzystnych dla produkcji rolniczej warunkach przyrodniczych. Argumenty te nie mogą być podstawą odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Okoliczność, iż grunty rolne kiasy III stanowią zwarty obszar (o powierzchni przekraczającej 0,5 ha) jest jednym z powodów, dla których wymagane jest uzyskanie zgody organu administracji na zmianę ich przeznaczenia. Gdyby okoliczność, iż grunty rolne stanowią zwarty obszar miała być przesłanką odmowy wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia, to zgody takiej nigdy nie można byłoby udzielić. Argumentem przemawiającym za odmową wyrażenia zgody nie może też być okoliczność, iż grunty położone są w rejonie o korzystnych dla produkcji rolniczej warunkach przyrodniczo - glebowych, gdyż warunki takie panują niemalże w całej Polsce. Grunty rolne niewątpliwe powinny znajdować się po ochroną, a wyrażanie zgody na zmianę ich przeznaczenia nie powinno być zbyt pochopne, jednakże nie może to być ochrona totalna, nie uwzględniająca racji, które przemawiają w danym konkretnym przypadku za wyrażeniem takiej zgody. Na terenie Gminy S., jak wynika z informacji przekazanych przez skarżącą Gminę, grunty klasy II, III i IV stanowią obszar o powierzchni 3 772,03 ha. Do zmiany przeznaczenia wytypowano obszar o powierzchni 15,1352 ha co stanowi nieco ponad 0,4 % tychże gruntów. Grunty, których dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia, położone są w pobliżu drogi krajowej oraz drogi powiatowej. Przeznaczenie tak położonych gruntów na cele inwestycyjne jest w tej sytuacji posunięciem jak najbardziej racjonalnym. Gmina S. ma prawo do tego by się rozwijać gospodarczo i nie można skazywać ją na los skansenu. Aby było to możliwe konieczne jest pozyskanie nieruchomości, na których mogłyby zostać zlokalizowane przyszłe inwestycje. Gmina przekonująco też wykazała, iż nie jest możliwe przeznaczenie na ten cel gruntów znajdujących się w innej części Gminy. Przytoczone wyżej okoliczności pozwalają zdaniem Sądu stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele niewolne nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Interes społeczny nie sprzeciwią się wyrażeniu zgody na taką zamianę, a wyrażenie zgody leży w możliwości organu administracji. Za nieuzasadniony uznać natomiast należy podniesiony w skardze zarzut, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 10 kpa, art. 61 § 4 kpa i art. 28 kpa poprzez niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu właścicieli działek, których dotyczy wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Stronami postępowania w sprawie, która dotyczy wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów w związku z przystąpieniem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko Gmina, która z takim wnioskiem wystąpiła. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.