VII SA/Wa 1647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej nakazującej utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] października 2006r. nr [...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W., na podstawie art. 61 i 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 Kpa, w związku z doniesieniem Straży Miejskiej [...] W. z dnia 29 czerwca 2005r. o nieprawidłowościach w budynku dawnej Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...] w W. polegających na pozostawieniu bez zabezpieczenia dla osób postronnych oraz wandalizmu i dewastacji mienia należącego do [...] W. – nakazał Prezydentowi [...] W., jako właścicielowi budynku dawnej Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...] w W., utrzymać obiekt w należytym stanie technicznym oraz zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób postronnych, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2006r. przeprowadził kontrolę w/w nieruchomości, podczas której ustalił, że istnieje możliwość zaprószenia ognia przez osoby postronne przebywające w obiekcie. Ponadto budynek jest otwarty, niezabezpieczony przed dostępem osób postronnych, szyby w oknach częściowo powybijane, wewnątrz duże ilości śmieci i nieczystości. W dokumentach organu znajduje się Akt Notarialny Repertorium [...] z dnia 15 listopada 2002r. dot. umowy przeniesienia własności nieruchomości - zabudowanej nieruchomości obiektem szkoły przeznaczonej do wyburzenia na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W.. Na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego stawił się pełnomocnik Spółki "[...]" - adwokat A. M., który oświadczył, że spółka nigdy nie przejęła budynku dawnej szkoły przy ul. [...] w W., a właścicielem przedmiotowego budynku jest [...] W.. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W., na podstawie art. 154 §1 oraz art. 104 Kpa w zw. art. 61 i 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - zmienił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2006r. w ten sposób, że nakazał "[...]" Sp. z o.o., jako właścicielowi budynku dawnej Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...] w W., utrzymać obiekt w należytym stanie technicznym i zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób postronnych. Ponadto ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, na podstawie art. 108 Kpa, niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 7 marca 2007r. dokonał kolejnej kontroli przedmiotowego obiektu, podczas której stwierdził możliwość zagrożenia pożarem oraz zagrożenie sanitarne i higieniczne. Ponadto stwierdził, że obiekt nie został zabezpieczony zgodnie z nałożonym obowiązkiem. Pismem z dnia 12 marca 2007r. Urząd [...] W. - Biuro Nadzoru Właścicielskiego poinformowało organ, że zgodnie z umową przeniesienia własności nieruchomości przy ul. [...] w W., zawartej w dniu 15 listopada 2002r. aktem notarialnym Repertorium [...] - właścicielem budynku dawnej Szkoły Podstawowej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. jest Spółka "[...]". W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] października 2006r. została skierowana do niewłaściwej osoby, dlatego uznał, że wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 154 §1 Kpa, ponieważ za wydaniem tej decyzji przemawia interes społeczny gdyż obiekt stwarza zagrożenie dla dzikich lokatorów i mieszkańców sąsiednich budynków. Organ nadzoru stopnia powiatowego dokonał więc stosownej zmiany poprzez prawidłowe określenie osoby zobowiązanej do jej wykonania. Na podstawie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 prawa budowlanego, poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji terminu wykonania nałożonego na stronę obowiązku. Zdaniem Prokuratora, nałożenie w decyzji, na podstawie art. 108 Kpa, rygoru natychmiastowej wykonalności nie zastępuje określonego art. 66 ust. 1 pkt 1-3 prawa budowlanego obowiązku wyznaczenia terminu wykonania tych czynności. Termin ten powinien być określony datą pewną. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana w trybie art. 154 § 1 Kpa, który nie ma zastosowania do decyzji, na podstawie których strona nabyła obowiązek. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 154 § 1 Kpa, a decyzja [...] - narusza art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Art. 154 § 1 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z w/w przepisem organ administracyjny przeprowadza postępowanie celem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. A więc postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 154 § 1 Kpa jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 Kpa – jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przeprowadzone w trybie art. 154 § 1 Kpa, rządzi się własnymi prawami. Jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 13 sierpnia 1997r., sygn. akt III SA 854/96 (publ. LexPolonica nr 340085) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny (pierwsza przesłanka) lub słuszny interes strony (druga przesłanka). Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 Kpa, a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna (trzecia przesłanka), przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa (czwarta przesłanka). W niniejszej sprawie, do dokonania prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim wyjaśnienia wymaga pojęcie "nabycia prawa". Przez "nabycie prawa", o jakim mowa wyżej, należy m.in. rozumieć taką sytuację, w której organ administracyjny decyzją nakłada obowiązek. Taka decyzja może zostać uznana za decyzję, na podstawie której strona nabywa prawo, a zmiana takiej decyzji może powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku lub nałożenie obowiązku w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Wymieniony wyżej pogląd został ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym {por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003r., sygn. akt IV SA 3205/01 (publ. Monitor Prawniczy 2003, nr 14, poz. 627); teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999r., sygn. akt IV SA 251/97 (publ. LEX nr 48251); oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995r., sygn. akt SA/Po 2119/94 (publ. OSP 1996, nr 4, poz. 77) zob. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997r., sygn. akt III RN 92/97 (publ. OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290)}. Natomiast decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie (patrz: E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - teksty - wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 260). Za przykład mogą tu posłużyć decyzje o "odmowie nadania obywatelstwa", a z zakresu prawa budowlanego, m.in. decyzje o "odmowie nakazu rozbiórki", czy "odmowie nałożenia określonego obowiązku", jak również o "odmowie udzielenia pozwolenia na budowę". W związku z powyższym, należy stwierdzić, że rozpoznanie przez organ administracyjny sprawy w trybie art. 154 § 1 Kpa, ale na podstawie innych przesłanek niż w nim wymienionych, jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w trybie art. 154 § 1 Kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. zmienił swoją decyzję Nr [...], ponieważ jak wskazał w uzasadnieniu - decyzja ta została skierowana do niewłaściwej osoby. Jak wynika z akt sprawy, decyzją ostateczną z dnia [...] października 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. nałożył określony obowiązek. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska, należy stwierdzić, że na podstawie decyzji o nałożeniu konkretnego obowiązku, strona postępowania nabywa określone prawo, które jest skonkretyzowane, co do treści i rozmiaru obowiązku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. w ogóle nie mógł na podstawie art. 154 § 1 Kpa zmienić decyzji Nr [...], na podstawie której strona postępowania nabyła określone prawa. W tym miejscu należy podnieść, że okoliczność, na którą powołuje się organ nadzoru budowlanego, iż decyzja Nr [...] została skierowana do niewłaściwej osoby – w ogóle nie stanowi przesłanki w oparciu, o którą możliwe jest zastosowanie trybu zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Innymi słowy na podstawie art. 154 § 1 Kpa nie jest możliwa zmiana podmiotu decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1991r., sygn. akt IV SA 1377/90, publ. ONSA 1991/2/37). Ponadto, jak wynika z umowy przeniesienia własności nieruchomości przy ul. [...] w W., zawartej w dniu 15 listopada 2002r. aktem notarialnym Repertorium [...] - właścicielem budynku dawnej Szkoły Podstawowej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. jest Spółka "[...]", natomiast organ administracyjny decyzją z dnia [...] października 2006r. Nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, nałożył określone obowiązki nie na właściciela – a na Prezydenta [...] W.. W związku z powyższym, decyzja ta została skierowana do osoby, która nie była stroną w sprawie. Wymieniona wyżej okoliczność jest przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że stwierdzenie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (w tym art. 156 § 1 pkt 4) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 Kpa {por. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998r., sygn. akt I SA 1087/97 (publ. LEX nr 44535); oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998r., sygn. akt I SA 1084/97 (publ. LEX nr 44645); z 19 stycznia 1998 r., II SA 1245/97 (publ. LEX nr 41346), a także por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999r., sygn. akt III RN 101/98 (publ. OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637)}. Mówiąc inaczej, nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania (por. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993r., sygn. akt I SA 1892/92, publ. ONSA 1994, nr 3, poz. 116). Jest to tzw. zasada niekonkurecyjnyności środków prawnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia określonych okoliczności (m.in., że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska – por. pkt 1) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] października 2006r. organ zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nałożył określony obowiązek, jednak – nie określił konkretnego terminu jego wykonania. W wyroku z dnia 28 lipca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1621/04 (publ. LexPolonica nr 388802) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w drodze decyzji - wydanej na podstawie art. 66 prawa budowlanego – organ administracyjny winien określić realny termin wykonania potrzebnych robót i kontrolować ich wykonanie. Tak więc, nie ulega wątpliwości Sądu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. - i to w trybie pilnym - winien nałożyć obowiązek na właściciela obiektu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez dokładne określenie czynności, których właściciel obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i zgodnie z tym przepisem – określić termin wykonania obowiązku. W związku z powyższym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 154 § 1 Kpa, a decyzja Nr [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 Kpa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.