IV SA/Wa 2568/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 roku sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2007 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie linii energetycznej kablowej 15 kV, stacji transformatorowej kontenerowej 15/0,4 kV oraz linii energetycznych kablowych nn 0,4 kV, przewidzianych do realizacji przy ul. (...) w W., na działkach o nr ewid. (...)z obr. (...). W decyzji organu pierwszej instancji zaznaczono, iż przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, wykazały możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. Ponadto wskazano, że przedmiotowa inwestycja uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik "J." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.). poprzez zaniedbanie dokonania analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym działki nr (...), której strona jest użytkownikiem wieczystym. Odwołująca się Spółka wskazała ponadto na naruszenie przepisów procesowych, a to art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne i zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji i przedstawienie motywów jej wydania. Rozpatrując zarzuty zawarte w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany tej decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowo przeprowadzono procedurę określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Świadczy o 1 tym zgodne z przepisami prawa przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, zgromadzenie materiału dowodowego jak również analiza zawartych w tych dokumentach informacji. Brak jest tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podstaw do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa. Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za uzasadnione twierdzenie odwołującego się jakoby organ pierwszej instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do kwestii własnościowych nieruchomości, sposobu jej użytkowana oraz wpływu planowanej inwestycja na wykonywanie przez stronę jej uprawnień względem nieruchomości. Elementy te jakkolwiek nie wymagane jako składowe decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, zostały omówione przez organ. Kwestia natomiast oceny w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na sposób wykonywania zawartych wcześniej umów cywilnoprawnych, wykracza poza granice niniejszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również stanowiska odwołującego się, iż do kompetencji organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego należy wyjaśnienie konieczności przeprowadzenia planowanej inwestycji w danym miejscu. Organ administracji związany jest w tym zakresie treścią wniosku inwestora jako jedynie uprawnionego do ustalenia przebiegu inwestycji. Po przeprowadzeniu zatem postępowania wyjaśniającego orzekający organ ustala lokalizację inwestycji zgodnie z treścią takiego wniosku, w sytuacji natomiast braku możliwości uwzględnienia żądania wnioskodawcy- odmawia ustalenia lokalizacji dla określonej inwestycji. We wniesionej do sądu administracyjnego skardze pełnomocnik ,,J." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej organ odwoławczy naruszył treść art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o dane zgromadzone przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ ten nie przeprowadził rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Niewyjaśnione zatem pozostaje, w jaki sposób organ odwoławczy był w stanie obiektywnie stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne P. Sp zo.o. pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, skoro nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania, o którym mowa w art. 53 ust. 3-5 tej ustawy. Skarżąca wskazała ponadto, iż organ pierwszej instancji nie zwrócił się do niej o jakiekolwiek dane odnośnie aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości jak również nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem organu, iż ewentualny brak opisania przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji wyników analiz nie dyskwalifikuje decyzji jako takiej, jeżeli zawiera ona inne elementy wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowych analiz, nie był również w stanie ocenić, czy w niniejszym postępowaniu należało przeprowadzić uzgodnienia z innymi organami. Nadto nie ustalono ponad wszelką wątpliwość ani warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ani też stanu faktycznego i prawnego nieruchomości obejmującej działkę skarżącej nr (...). Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków nie wynika bowiem w jaki sposób przedmiotowa działka jest zagospodarowana, jaka jest jej infrastruktura, jakim ewentualnym ograniczeniom z punktu widzenia przepisów odrębnych działka ta powinna podlegać oraz jaki jest krąg osób uprawnionych do rozporządzania tą nieruchomością. Tymczasem organ pierwszej instancji zamiast zgromadzić potrzebne informacje wskutek porozumienia się z użytkownikiem wieczystym działki (...), bądź w efekcie wizji lokalnej, oparł swoją decyzję jedynie na informacji inwestora i wypisie z rejestru gruntów. Powyższe w ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki nie odpowiada standardom postępowania wyjaśniającego, a w szczególności wymogom zawartym w art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo niezrozumiałe dla strony skarżącej jest powołanie się przez organ odwoławczy na zaświadczenie P. S.A. z dnia 23 lipca 2007 r., z którego wynika, że działka nr (...) z obr. (...) nie została zakwalifikowana do terenów zamkniętych na podstawie decyzji Nr (...) Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2005 r, skoro nie dotyczy ona działki nr (...), której skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym. Ponownie podniesiono również, iż organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z planem nie tylko uniemożliwi stronie skarżącej wykonywanie jej prawa względem nieruchomości w czasie realizacji inwestycji ale także utrudni przeprowadzenie w pobliżu linii energetycznej P. Sp. zo.o. jakiejkolwiek własnej inwestycji w przyszłości, narażając skarżącą na znaczne szkody majątkowe. Brak dokonania właściwej analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jak również analizy stanu faktycznego i prawnego terenu uniemożliwia prawidłową ocenę, czy teren przedmiotowej inwestycji należy do terenów podlegających jakimkolwiek ograniczeniom, a zatem, czy konieczne były jakiekolwiek dodatkowe uzgodnienia. Dodatkowo skarżący wskazał, iż jako strona przedmiotowego postępowania nie posiada żadnych informacji odnośnie takich uzgodnień, co w połączeniu ze stwierdzeniem organu, iż niezbędne uzgodnienia zostały przeprowadzone, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej musi budzić wątpliwość. Dokonanie natomiast uzgodnień, których nie doręczono następnie stronie stanowi naruszenie przepisów procedury, mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ocenie strony skarżącej zarówno uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jak o zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2007 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii energetycznej kablowej 15 kV, stacji transformatorowej kontenerowej 15/0,4 kV oraz linii energetycznych kablowych nn 0,4 kV, przewidzianych do realizacji przy ul. (...) w W., na działkach o nr ewid. (...) z obr. (...). były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze analiza stanu faktycznego nie może zostać uznać za odpowiadającą prawu. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium oparło swoje ustalenia na dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, a głównie na wypisie z rejestru gruntów oraz zaświadczeniu "P." S.A. z dnia 23 lipca 2007r. Należy się zgodzić z zarzutami skargi, iż wydanie decyzji jedynie w oparciu o informacje przedstawione przez organ pierwszej instancji bez poczynienia w tym zakresie przez organ odwoławczy własnych, dogłębnych ustaleń stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestionowana decyzja ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. (...) z Obr.(...). Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia, iż rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę Kolegium posiadało wiedzę na temat funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Nr (...) Ministra Infrastruktury z dnia(...) września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych ( Dz. Urz. Ml Nr 11 poz. 72). Dokonując wymaganej prawem analizy stanu faktycznego planowanego zamierzenia organ odwoławczy winien był zatem dokonać wnikliwych ustaleń co do tego, czy działki przewidziane pod inwestycje nie zostały objęte wymienioną decyzją, co mogło mieć istotne znaczenia dla rozpoznania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast jedynie do oceny ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Prezydenta W., które w rzeczywistości były niewystarczające. Należy mieć na uwadze, że znajdujące się w akta sprawy zaświadczenie "P." S.A. z dnia 23 lipca 2007 r. odnosi się jedynie do nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji jako działka nr (...) z obr. (...), wskazując, iż działka ta nie została zakwalifikowana do terenów zamkniętych na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2005 r. Zgromadzony zatem w postępowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy nie zawierał pełnych ustaleń w tej kwestii, w szczególności co do pozostałych działek objętych inwestycją. Kolegium rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się jedynie na pobieżnym przejrzeniu wypisów z rejestru gruntów działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja oraz na materiale dowodowym zgromadzonym dotychczas w sprawie. W ocenie Sadu Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było dokonać ponownej analizy stanu faktycznego, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające w postaci chociażby wizji lokalnej na terenie objętym wnioskiem, z której sporządzony zostanie protokół, a wyniki takiej analizy zawrzeć w treści uzasadnienia decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Niewyjaśnienie podstawowych dla sprawy okoliczności czyniło niemożliwym dokonanie analizy stanu faktycznego, zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, a tym samym stwierdzenie, iż planowana inwestycja pozostaje w zgodzie zarówno z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisami odrębnymi. Należy również mieć na uwadze, że zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego, wynikającą z art. 15 Kpa, jest wymóg, aby organ odwoławczy rozpatrywał ponownie sprawę co do jej istoty. W sprawie zatem, w której wniesione zostało odwołanie - organ odwoławczy winien powtórnie ocenić materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, a w przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 Kpa). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, czy też podjęta została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 Kpa. Rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchybiło powyższym wymogom, sprowadzając ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jedynie do oceny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, nie rozpoznając ponownie sprawy co do jej istoty. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanych przez Sąd okoliczności nasuwających wątpliwości, a w szczególności odnoszących się do analizy stanu faktycznego terenu przedmiotowej inwestycji pod kontem objęcia poszczególnych działek planowanej inwestycji decyzją Nr (...) Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych oraz sposobu ich zagospodarowania w drodze wizji lokalnej. Dopiero po dokonaniu stosownych ustaleń organ oceni, czy wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy było zgodne z prawe. Mając powyższe na uwadze -Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.