II SA/Kr 1220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: AWSA: Inga Gołowska WSA: Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skarg J. M. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz S. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1220/07 UZASADNIENIE Na wniosek S. S., M. S., K. K. i J. M. Starosta [...], decyzją z dnia [...] 2006 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych części działek nr [...], nr [...] i [...] , położonych w [...] (parcela [...]) na rzecz w/w osób, o odmowie zwrotu części wywłaszczonej działki nr [...], położonej w [...] (parcele [...] i [...]) na rzecz M. S. i S. S. oraz o odmowie zwrotu części wywłaszczonej działki nr [...], położonej w [...] (parcela [...]), na rzecz M. S. i S. S. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że parcele nr [...] i [...] zostały zbyte przez B. S. w drodze aktu notarialnego z dnia [...] 1968 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Parcela nr [...], będąca własnością H.M., została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1968 r. "na cele budownictwa", a parcela nr [...], będąca własnością B. S., została wywłaszczona decyzją w/w organu z dnia [...] 1969 r., również "na cele budownictwa". Napisano dalej, że w/w decyzje wywłaszczeniowe zostały poprzedzone rozmowami między Prezydium Rady Narodowej M. [...] a Ministerstwem Obrony Narodowej w sprawie pozyskania terenów wojskowych dla potrzeb wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Dla wojska zaproponowano nieruchomości zamienne, które jednak nie były wystarczające, toteż teren o pow. 30 ha w [...] przeznaczono na wojskowe cele magazynowe. Teren ten, podzielony na teren techniczny i na teren gospodarczy, miał stanowić rejon budynków magazynowych za takie same obiekty oddane miastu. Cały obiekt miał być ogrodzony, wyposażony w energię elektryczną oraz obwodnicę oświetleniową. Projekt takiego rozwiązania spowodował wystąpienie Dyrekcji Inwestycji Miejskich l w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, znajdujących się na opisywanym terenie. Wnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości były więc przeznaczone pod budowę inwestycji zamiennych w [...], stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...]1965 r. Decyzja ta była później zmieniana za zgodą stron. Po wydaniu decyzji wywłaszczeniowych i po zbyciu nieruchomości nr [...] i nr [...] wydano zezwolenie na niezwłoczne zajęcie wszystkich nieruchomości. W archiwach nie odnaleziono załącznika graficznego lub planu realizacyjnego inwestycji, polegającej na budowie magazynów. Inwestycja została rozpoczęta w 1971 r., a oddana do użytku Jednostce Wojskowej nr [...] w [...]1972 r. Cały kompleks pozostawał w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej do dnia [...] 2005 r., kiedy to prawa i obowiązki związane z nieruchomością przejęła Agencja Mienia Wojskowego, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa. Prawo trwałego zarządu MON wygasło na skutek decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2005 r. Prawo własności działek nr [...] i nr [...] w [...] nabyła od Agencji Gmina [...] w drodze umowy sprzedaży z dnia [...] 2005 r. Przedstawiono koleje zmian numeracji w/w parcel i działek, a także przebieg postępowań spadkowych po zmarłych dawnych właścicielach tych nieruchomości, ustalając kolejno nową numerację i konkretny, aktualny przedmiot wniosku o zwrot nieruchomości. Napisano dalej, że w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] 2006 r. zlokalizowano położenie obiektu magazynowego, znajdującego się na działce nr [...]. Sposób zagospodarowania terenu magazynów przedstawia się następująco. Obiekt zajmuje teren, który na zewnątrz otacza pas gruntu, porośnięty trawa i chwastami, zawarty między ciągiem betonowych słupków o wysokości 1 m, znajdujących się w odległości 5 m od siebie i nie połączonych siatką. Jest to ogrodzenie ostrzegawcze, wzdłuż którego znajduje się linia oświetleniowa. Właściwe ogrodzenie składa się z dwóch rzędów słupków betonowych, zakończonych elementem żeliwnym, połączonych siatką i drutem kolczastym. W ogrodzeniu tym zamontowana jest brama wjazdowa. Po jej lewej stronie znajduje się budynek wartowni i agregatorownia. Od bramy w głąb obiektu prowadzi droga z elementów betonowych zakończona kolejna bramą. Teren między ogrodzeniami porośnięty jest trawą, chwastami i samosiejkami. Od wewnętrznej bramy prowadzi dalej droga z elementów betonowych do budynków magazynowych nr [...] do nr [...] Budynki są murowane, jednokondygnacyjne, niepodpiwniczone. Pomiędzy budynkami znajduje się zbiornik przeciwpożarowy oraz hydrofornia. Na powyższej podstawie organ stwierdził, że zostały spełnione dwie z trzech ustawowych przesłanek, niezbędnych dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie wystąpiła jednak przesłanka zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Starosta [...] wywodzi, że celem wywłaszczenia, ustalonym w samej decyzji wywłaszczeniowej oraz w akcie notarialnym było "budownictwo". Jednak podstawą wywłaszczenia była decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1965 r., ustalająca lokalizację szczegółową magazynów położonych w [...]. Porównanie projektowanego sposobu zagospodarowania terenu z ustalonym stanem faktycznym pozwala na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a działki będące przedmiotem wniosku nie stały się zbędne na ten cel. W odwołaniu wnioskodawcy podnieśli, że zmienił się cel przeznaczenia wywłaszczonych działek w stosunku do celu, na jaki zostały one wywłaszczone. Zmienił się też właściciel. Dlatego Starosta [...] miał ustawowy obowiązek zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, informując jednocześnie o możliwości zwrotu nieruchomości. Organ tego nie uczynił, łamiąc tym samym prawo. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, dokonując wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, analizy orzecznictwa i literatury Wojewoda stwierdził, że przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 tej ustawy nie muszą wystąpić łącznie. Podstawą oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Cel ten musi być interpretowany ściśle. Pociąga to za sobą konieczność przywołania celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji, dotyczącej inwestycji. Gdy cel wywłaszczenia jest określony w decyzji w sposób ogólnikowy, to prawidłowa jego ocena powinna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej, w szczególności treści samego wniosku o wywłaszczenie, treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wojewoda dalej wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. O zmianie celu można mówić tylko wtedy, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. W dalszym wywodzie Wojewoda przeanalizował rozumowanie organu l instancji w kontekście powyższych zasad uznając, że ustalenia tego organu były prawidłowe. Podkreślił, że zgodnie z decyzją lokalizacyjna z dnia [...]1965 r. wywłaszczana nieruchomość leżała na terenach przeznaczonych jako strefy ochronne -"Przyszłościowy wykup terenu [...].". Stwierdził, że ustalenie dokładniejszej treści słowa "budownictwo", użytego w decyzji wywłaszczeniowej wymaga analizy szeregu dokumentów, które zgromadzono w toku postępowania, a w szczególności: 1) decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] 1965 r. i decyzji ją zmieniającej, 2) tekstów uzgodnień z Ministerstwem Obrony Narodowej, 3)"Programu Inwestycji Zamiennych w garnizonie [...]", 4) wniosków Dyrekcji Inwestycji Miejskich l w [...]5) decyzji z dnia [...]1968 r., zezwalającej na niezwłoczne wejście w teren, 6) pisma Biura Planowania Przestrzennego w [...]z dnia [...] 1978 r., dotyczącego stref ochronnych wokół obiektu. 7) oświadczeń przedstawicieli Agencji Mienia Wojskowego podczas rozprawy w dniu [...] 2006 r. . Na podstawie tych dokumentów cel wywłaszczenia można określić jako "urządzenie obiektu magazynowego", obejmującego zarówno budynki magazynów, jak i całą infrastrukturę techniczną oraz strefy ochronne wynikające z wojskowego charakteru inwestycji. Taki cel wywłaszczania został zrealizowany. Brak wybudowania konkretnie na przedmiotowych parcelach magazynów wojskowych nie może być podstawa uznania ich za zbędne na cel wywłaszczenia, gdyż sposób ich zagospodarowania i wykorzystania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego obiektu magazynowego z uwzględnieniem konieczności istnienia strefy ochronnej i dróg dojazdowych. Wojewoda zaznaczył dalej, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu, mimo późniejszej zmiany przeznaczenia nieruchomości. Wojewoda uznał też za nieuzasadniony zarzut odwołania, dotyczący zaniechania powiadomienia właściciela o zmianie przeznaczenia nieruchomości, gdyż nieruchomości przekazane Agencji przez Ministra Obrony Narodowej podlegają wykreśleniu z ewidencji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi dysponuje starosta. Na powyższą decyzję Wojewody [...] J. M. skierował w dniu [...] 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając tę decyzję w części zawartej w pkt 1, orzekającej o odmowie zwrotu części działek nr [...], nr [...] i nr 144/11 w [...]. Zarzucił on naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że nieruchomość wywłaszczona może być użyta na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej pomimo wniesienia wniosku o zwrot nieruchomości, naruszenie art. 136 ust. 2 tejże ustawy, polegające na nie zawiadomieniu spadkobierców o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia pomimo braku planu realizacyjnego inwestycji określonej w decyzji o wywłaszczeniu, oraz naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. M. napisał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ sam ustalał sobie dla własnych potrzeb cel na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej bez zapoznania się z nią przez wszystkie strony postępowania. Żadna dokumentacja nie potwierdza realizacji celu budownictwa. Skoro Agencja zbyła nieruchomość, to znaczy, że stała się ona dla niej zbędna, a Agencja o tym nie zawiadomiła poprzednich właścicieli i ich spadkobierców. Skarżący zarzucił, że ustalenie celu wywłaszczenia miało charakter uznania administracyjnego, co jest niedopuszczalne. Skarżący w postępowaniu odwoławczym nie mógł się zapoznać z materiałem dowodowym i wypowiedzieć się. Drugą skargę na powyższą decyzję skierował S. S., zam. w [...]. Zarzucił on naruszenie art. 136 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej interpretacji w świetle zebranych w sprawie dowodów, naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, 7 i 8 ust. 2 Konstytucji, naruszenie Karty Podstawowych Praw i Wolności Obywatelskich, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. S. napisał, że wywłaszczona nieruchomość jest pusta, niezagospodarowana i zarośnięta chwastami. Z zestawienia dokumentów sprawy nie wynika, żeby nieruchomość była wywłaszczona na cele obronne. Rozważania obu organów na temat celu wywłaszczenia skarżący uważa za niejasne i niejednoznaczne. Przekazanie obiektu Agencji uważa on za świadome i naganne obejście prawa przez Starostę, który zamiast zawiadomić strony o zbędności obiektu usuwa go spod swojej jurysdykcji przekazując Agencji. Skarżący uważa wydaną decyzję za dowolną i nielogiczną. Wnioski o zwrot nie były rozpatrywane przez kilka lat, co pozwoliło na zbycie części obiektu Gminie [...]. W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich oddalenie powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawową przesłanką tego roszczenia jest zatem zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie zawartej w miejsce decyzji wywłaszczeniowej). Zbędność ta następuje jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1). Roszczenie, o jakim mowa nie jest ponadto niczym ograniczone chyba, że dana nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy, t.j. przed dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 229). W analizowanej tu sytuacji ta ostatnia okoliczność nie zachodzi, gdyż przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Gminie [...] w 2005 r. Powoduje to wprawdzie określone skutki prawne, ale nie czyni roszczenia o zwrot nieruchomości bezprzedmiotowym. W opisanej wyżej sytuacji prawnej organy prowadzące postępowanie winny dokonać wykładni ustawowego zwrotu: "stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" i na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w myśl reguł kodeksu postępowania administracyjnego (zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej -art. 7 k.p.a.) ocenić, czy przesłanka zbędności rzeczywiście zaistniała. Organy winny przy tym realizować zasadę art. 7 in fine k.p.a., która nakazuje branie pod uwagę zarówno interesu społecznego (publicznego), jak i słusznego interesu stron. Interesy te występujące w sprawie powinny być w należyty sposób wyważone bez przesądzania z góry, któremu z nich należy się pierwszeństwo. W analizowanej tu sprawie cel wywłaszczenia działki H. M., jak również cel zawarcia umowy przez B. S., został określony jako: "budownictwo". To określenie powinno więc być przede wszystkim przedmiotem analizy. Organy orzekające w sprawie takiej analizy nie dokonały, przyjmując od razu, że określenie to nie jest precyzyjne i że dla ustalenia dokładniejszej jego treści należy się posłużyć zbadaniem szeregu innych dokumentów, wymienionych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. W rezultacie to owe dokumenty, a nie decyzja wywłaszczeniowa, określiły organowi cel wywłaszczenia. Przyjęcie takiej metody interpretacji należy ocenić jako błędne tym bardziej, że wśród w/w dokumentów znalazły się takie, które nie miały żadnego związku z aktem wywłaszczenia (teksty uzgodnień, wnioski stron, oświadczenia przedstawicieli Agencji Mienia Wojskowego itd.). Nawet jednak decyzja lokalizacyjna z [...]1965 r., w której jest mowa o lokalizacji magazynów i o "budowie inwestycji zamiennej" nie może tu być miarodajna, gdyż nie ona stanowi decyzję wywłaszczeniową i jeżeli nawet była podstawą wywłaszczenia, to posługiwała się innymi określeniami, niż decyzja wywłaszczeniowa Organy starały się więc doczytać celu wywłaszczenia zupełnie gdzie indziej niż zakłada to ustawa i w ten sposób zasugerować, że użyte w decyzji wywłaszczeniowej słowo: "budownictwo" miało taką a nie inną treść. Zresztą w akcie przekazania nieruchomości Ministerstwu Obrony Narodowej jest mowa nie o celu "budownictwo", a o celu określonym odmiennie, jako cel "o specyficznym znaczeniu państwowym". Tym samym naruszono nie tylko cyt. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także cyt. zasadę art. 7 in fine k.p.a. Szukano bowiem wyłącznie rozwiązania wspierającego interes społeczny, zapominając o interesie indywidualnym wnioskodawców. Wracając do podstawowego tu zagadnienia, jakim jest sposób rozumienia określenia: "cel budownictwa" należy najprościej stwierdzić, że "budownictwo" do budowanie obiektów budowlanych, podobnie jak prawo budowlane określa "budowę" jako "wykonywanie obiektu budowlanego". Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowany cel wywłaszczenia nie został w analizowanej sprawie zrealizowany. Wprawdzie na terenie objętym wywłaszczeniem stoi szereg obiektów magazynowych, ale cały teren jest znacznie większy, obejmuje ogrodzenia i urządzenia wojskowe, nie mające charakteru budowlanego. Same magazyny są zdewastowane i zaniedbane i nie spełniają one roli, jaka została im pierwotnie powierzona. Instalowanie tego rodzaju obiektów o specjalnym znaczeniu militarnym nie sposób jest nazwać "budownictwem", toteż należy przyjąć, że organy orzekające mylnie i tendencyjnie zinterpretowały cel wywłaszczenia. Także co do szczegółów postępowanie organów orzekających w niniejszej sprawie nie było właściwe. Uzasadnienie obydwu decyzji dotyczy całego kompleksu terenów, jakie były wywłaszczone w 1968 r., a nie precyzuje stanu poszczególnych działek objętych wnioskiem o zwrot, skierowanym przez S. S., M. Si., K. K. i J. M. Nie wskazano w decyzji, jakie jest konkretne usytuowanie tych działek i jaki jest szczegółowy stan ich zagospodarowania. Tylko z map dołączonych do akt sprawy, a nie z decyzji można się domyślać, czy na działkach objętych wnioskiem stoją magazyny, czy też działki te są tylko porosłe trawą, lub też pokryte instalacjami betonowymi, należącymi do ogrodzenia całego kompleksu, albo czy przebiega przez nie wewnętrzna droga dojazdowa. Organy wypowiadają się każdorazowo tylko o całym wielkim kompleksie, a nie ustosunkowują się do sytuacji na poszczególnych działkach. Jest rzeczą oczywistą, że na działkach, na których nie stoją nawet obiekty magazynowe o celu wywłaszczenia jako o "budownictwie" już zupełnie nie może być mowy. Organy orzekające w sprawie tego jej aspektu w ogóle nie wzięły pod uwagę. Po analizie zebranego materiału dowodowego i treści obu decyzji wydanych w analizowanej sprawie Sąd uznał również, że część zarzutów zawartych w obu skargach jest trafna. Skoro chciano przeznaczyć nieruchomość na inny cel, niż ten, jaki był określony w decyzji wywłaszczeniowej, to zgodnie z art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami spadkobiercy poprzednich właścicieli powinni być o tym fakcie zawiadomieni, czego nie uczyniono. Nie potwierdził się natomiast zarzut naruszenia art. 8, 9 i 10 k.p.a. W opisanych wyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja l instancji, naruszają art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 tejże ustawy. /