I OSK 268/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del.WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 192/06 w sprawie ze skargi Z. R. i C. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od Z. R. i C. R. kosztów postępowania kasacyjnego . UZASADNIENIE: Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 192/06, w sprawie ze skargi Z. i C. R., uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...], wydane w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia zażalenia w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach. Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 94 ust. 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w J., stanowiącej własność Z. i C. R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], km 18, obręb J. o powierzchni 888 m2, na następujące działki: działka Nr [...] o powierzchni 93 m2, działka Nr [...] o powierzchni 762 m2. Od powyższej decyzji C. i Z. R. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. Organ odwoławczy stwierdził jednak uchybienie terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia SKO podało, iż zaskarżoną decyzję odwołujący odebrali w dniu 20 czerwca 2005 r., tym samym termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 4 lipca 2005 r. Odwołanie nadano w urzędzie pocztowym w dniu 9 stycznia 2006 r. Według SKO, nie złożono wniosku o przywrócenie terminu. Z. i C. R. na powyższe postanowienie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zdaniem skarżących, organ odniósł się jedynie do uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji. Skarżący podali, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest wynikiem omyłki. W ich ocenie omyłka powinna być poprawiona z urzędu, bez konieczności wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący podnieśli, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem, ponieważ pozostaje w sprzeczności z decyzją Burmistrza z dnia [...] kwietnia 1993 r. Nr [...], w której to decyzji organ zatwierdził inny podział nieruchomości położonych w J. podając powierzchnie poszczególnych działek. Powierzchnia działki macierzystej nr [...], na którą składa się m. in. dz. nr [...] wynosiła 1073 m2 Nr KW [...], nr rej. [...]. Pismem z dnia 30 grudnia 2002 r., znak [...] Burmistrz poinformował skarżących, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 888 m2. Skarżący nie dostali żadnej decyzji o ubytku powierzchni działki, na którą mogliby się odwołać, lecz decyzję o podziale nieruchomości, gdzie między wierszami decyzji jest zawarta informacja, że powierzchnia tej działki jest mniejsza o 33 m2, zaprzeczając tym samym decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. Odnosząc się do skargi organ wskazał, że sprostowanie decyzji może nastąpić w trybie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., i tylko w przypadku nieistotnych wadliwości decyzji polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych, widocznych na pierwszy rzut oka omyłek. Różnica między zmianą decyzji, a sprostowaniem decyzji wynika z tego, czy decyzja dotknięta jest wadą istotną czy nieistotną. Kolegium wskazało, iż nie mogło zadośćuczynić temu żądaniu strony i dlatego potraktowało pismo skarżących jako odwołanie od decyzji, albowiem pismo to zawierało szereg merytorycznych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu I instancji, skarżący sformułowali odwołanie w sposób niejednoznaczny, wymagający doprecyzowania, co do tego, czy oświadczając, że trudno było od razu dopatrzeć się oczywistego błędu arytmetycznego (odwołać się w terminie 14 dni), jednocześnie złożyli prośbę o przywrócenie uchybionego terminu. Sąd zaznaczył, iż w kontekście wyjaśnień złożonych na rozprawie przez skarżącą Z. R., co do okoliczności złożenia samego odwołania należy stwierdzić, że treść odwołania, wymagała uzupełnienia, mogła jednak spełniać wymogi wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia tego odwołania. Sąd stwierdził, że organ interpretując treść oświadczenia strony składanego w toku postępowania administracyjnego winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący wiedząc o uchybieniu terminu przytaczają okoliczności, które ich zdaniem usprawiedliwiają ten fakt. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji rzeczą organu, działającego w myśl zasady określonej w art. 7 k.p.a., było wyjaśnić, czy skarżący w związku z uchybieniem terminu zwracają się o jego przywrócenie. Sąd wskazał, że cytowane oświadczenie w kontekście, w jakim zostało użyte mogło stanowić w istocie wniosek o przewrócenie terminu, mimo, iż nie zawierało wyraźnego sformułowania: "wnoszę o przywrócenie terminu", lecz wniosek o uwzględnienie odwołania. Sąd dodał, że poprzez zaniechanie wyjaśnienia przedmiotowej kwestii organ naruszył zarówno art. 7 k.p.a. jak i art. 58 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zaskarżając wyrok ten w całości. Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., organ zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a., poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosowanie do treści art. 151 ustawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie oczywistej sprzeczności między treścią uzasadnienia, a sentencją wyroku. Powołując się na przepis art. 176 ustawy p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik organu stwierdził, że samo przywołanie okoliczności, która mogłaby uprawdopodabniać brak winy w uchybieniu terminu nie jest wystarczające do uznania, iż strona wnosi o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Pełnomocnik organu zaznaczył, że o prawie i sposobie wniesienia odwołania Z. i C. R. zostali prawidłowo poinformowani w treści decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania po upływie terminu musi, zatem - w ocenie organu - skutkować stwierdzeniem jego uchybienia, o ile strona nie złożyła wniosku o jego przywrócenie. W ocenie SKO bez znaczenia dla stosowania przepisów k.p.a. pozostaje, kwestia “celu wynikającego z treści" odwołania. Zdaniem organu z istoty rzeczy wynika, iż celem odwołania jest zakwestionowanie i wyeliminowanie (bądź zmiana) z obrotu prawnego skarżonej decyzji. Organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie może być mowy o naruszeniu art. 58 k.p.a., w sytuacji, gdy przepis ten wśród przesłanek przywrócenia terminu przewiduje m. in. uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu i wniesienie prośby o jego przywrócenie. Organ podkreślił, że nie jest możliwe naruszenie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy, ani nie doszło do takiego uprawdopodobnienia, ani też skarżący nie złożył stosownej prośby (wniosku). Na tę okoliczność wskazuje - w ocenie SKO - Sąd I instancji stwierdzając, że: “treść odwołania, wymagając uzupełnienia, mogła spełniać wymogi wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania". To, zdaniem organu wskazuje, iż Sąd I instancji nie ma wątpliwości, że w treści odwołania nie było wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Dopiero po uzupełnieniu, treść odwołania mogłaby spełniać wymogi takiego wniosku. Organ wnoszący skargę kasacyjną podał jednocześnie, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie: “trudno było od razu dopatrzeć się oczywistego błędu arytmetycznego (odwołać się w terminie 14 dni przewidzianych w k.p.a.)" nie stanowi prośby o przywrócenie terminu, a jedynie oświadczenie, z którego wynika świadomość złożenia odwołania po terminie i brak przesłanek uprawdopodabniających, że nastąpiło to bez winy strony. Ponadto organ zaznaczył, iż w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie oczywistej sprzeczności między treścią uzasadnienia, a sentencją wyroku należy wskazać, iż w uzasadnieniu mowa jest o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy sentencja wyroku odnosi się do uchybienia terminu do złożenia zażalenia w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia tak daleko idących rozbieżności między uzasadnieniem, a sentencją wyroku powoduje, iż wyrok jest - w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną - niejasny i niezrozumiały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu nieważność postępowania zachodzi: 1. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna ; 2. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3. jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4. jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznawaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5. jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw; 6. jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec takich regulacji nie budzi wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). W rozpatrywanej sprawie problem odtwarzania zarzutów składających się na podstawy kasacyjne w zasadzie nie występuje zważywszy, że skarga kasacyjna sporządzona jest należycie, a zarzuty sformułowano w sposób niepowodujący istotnych wątpliwości co do granic środka odwoławczego. W niniejszej sprawie nie zaistniały również wspomniane przesłanki nieważności postępowania, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej sformułował dwa zarzuty pod adresem wyroku Sądu I instancji, pierwszy z nich w ocenie Sądu kasacyjnego uznać należy za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 58 k.p.a. i art.134 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały naruszenia, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w stosunku do działania organu. Wskazać należy, iż zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest prawna ocena prawidłowości działania organu, który stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz niewniesienie przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prawidłowo stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania w sprawie podziału nieruchomości. Ponadto organ zasadnie przyjął, iż skarżący nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zgodnie z art. 58 k. p. a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z kolei, na podstawie art. 134 k. p. a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie powołane wyżej przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji ze znacznym uchybieniem terminu. Nie powinno ponadto budzić wątpliwości, że w odwołaniu nie został sformułowany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania w sposób, w jaki nakazują to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie po terminie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego odwołania – organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Ponadto należy podzielić pogląd, zgodnie z którym, wśród przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania niewątpliwie należy wymienić okoliczność złożenia przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dnia od ustania przyczyny uchybienia terminu. Przy tym podnieść należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Należy zatem podkreślić, że ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (zob. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 152). Wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu przed organem administracji stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Wniosek taki powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a więc zawierać m. in. określone żądanie wynikające wprost z treści wniosku. Podkreślenia również wymaga, że oświadczenie woli zainteresowanego (wnoszącego wiosek o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny. Przykładowo można wskazać, że jako wniosek w rozumieniu art. 58 k.p.a. nie może być potraktowane zdanie: "przepraszam, że pisze po terminie, ale każdy minie zwodził i sama nie wiedziałam co robić". Tak sformułowane zdanie, nie jest prośbą o przywrócenie terminu, a jedynie oświadczeniem, z którego wynika świadomość złożenia odwołania po terminie i brak przesłanek uprawdopodabniających, że nastąpiło to bez winy strony (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1611/00, lex nr 46460, zob. także: G. Łaszczyca, C. Matrysz, A. Matan., "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r., s. 574, tom I). W świetle powyższego wywodu wskazać również należy, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji reguły wynikającej z art. 7 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczą organu administracji publicznej, działającego w myśl zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., odnoszącej się do obowiązku uwzględnienia z urzędu słusznego interesu obywateli, było wyjaśnić, czy skarżący w związku z uchybieniem terminu zwracają się o jego przywrócenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskują o przywrócenie terminu wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. Należy zatem stwierdzić, że organ nie naruszył zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. poprzez stwierdzenie niewniesienia przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, powinien jeszcze raz zbadać legalność działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., w kwestii postanowienia wydanego w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W szczególności Sąd I instancji winien zbadać przesłanki, jakie powinien spełniać wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu administracyjnym i odnieść je do treści odwołania złożonego przez skarżących. Odnosząc się kolejno, do sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie oczywistej sprzeczności między treścią uzasadnienia, a sentencją wyroku - Naczelny Sąd Administracjny stwierdza, iż zarzut ten nie jest zasadny. Na wstępie podkreślenia wymaga, że - jak wspomniano wyżej - formułując zarzuty kasacyjne należy wskazać, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na względzie stwierdzić należy, że wymienione w skardze kasacyjnej naruszenie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż co prawda faktem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku napisał: "w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia zażalenia", to jednak sformułowanie to zostało powtórzone za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G., które w postanowieniu będącym przedmiotem skargi do Sądu użyło właśnie takiego sformułowania. Należy zatem uznać, że zaistniała sprzeczność powstała z uwagi na błędną treść sentencji postanowienia wydanego przez organ. Trzeba również podkreślić, że Sąd I instancji wyjaśnił tę sprawę w uzasadnieniu wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.