I SA/Wa 1786/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skarg K. B. na postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia wartości kolekcjonerskich samochodu osobowego 1. uchyla zaskarżone postanowienia oraz postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] i [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniami z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i nr [...] uchylił postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] i nr [...] o odmowie uznania wartości kolekcjonerskich i historycznych dwóch samochodów osobowych marki Mercedes Benz i odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego wartości kolekcjonerskie tych samochodów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Pismami z dnia 11 lipca 2005 r. K.B. wystąpił do Mazowieckiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii potwierdzającej wartości kolekcjonerskie dwóch samochodów osobowych marki Mercedes Benz: typ 380 SL, rok produkcji 1984, nr identyfikacyjny [...] i typ 560 SL, rok produkcji 1987, nr identyfikacyjny [...]. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił włączenia przedmiotowych samochodów do ewidencji zabytków. Decyzje te, w następstwie odwołania wniesionego przez K. B., zostały uchylone decyzjami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz nr [...], a sprawy zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku uchylenia ww. decyzji Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismami z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] i nr [...] poinformował K. B. o odmowie uznania wartości kolekcjonerskich i historycznych przedmiotowych samochodów. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na negatywną opinię J. J. Dyrektora Muzeum [...] z dnia 2 sierpnia 2005 r. oraz wytyczne zawarte w piśmie z dnia 23 marca 2001 r. nr [...] pkt 2.1.1.1 c/ A. B., ówczesnego Generalnego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którymi wprowadzenie przedmiotowych samochodów do grupy pojazdów zabytkowych nie może mieć miejsca z uwagi na niespełnienie warunku chronologicznego, a nawet po spełnieniu tego warunku będzie dyskusyjne. Pismami z dnia 10 marca 2006 r. K. B. odwołał się od powyższych rozstrzygnięć podnosząc, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) przez jego błędną wykładnię. W ocenie skarżącego, kryteria pozwalające uznać przedmiotowe samochody za przedmioty kolekcjonerskie zostały wymienione w tym przepisie i tylko tymi kryteriami winien się kierować organ rozstrzygając sprawę. Powołane natomiast przez organ wytyczne nie mogą stanowić obowiązującego prawa. Odwołujący się wskazał, że przedstawił opinie sporządzone przez dwóch rzeczoznawców samochodowych, z których wynika jednoznacznie, że samochody spełniają wszelkie warunki do uznania ich za przedmiot kolekcjonerski. Natomiast J. J., który nie posiada uprawnień rzeczoznawcy samochodowego, nie może być superarbitrem rozstrzygającym sprawę. Wytyczne zaś, na które powołał się Wojewódzki Konserwator Zabytków, powstały w zupełnie innym od obecnego stanie faktycznym i miały na celu ograniczenie sprowadzania do Polski samochodów ponad 10 letnich, których właściciele chcąc ominąć obowiązujący wówczas zakaz importu takich samochodów podejmowali kroki mające na celu uznanie sprowadzonych samochodów za przedmioty kolekcjonerskie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołań K.B., postanowieniami z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i nr [...], uchylił rozstrzygnięcia zawarte w pismach Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] i nr [...] i odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego wartości kolekcjonerskie przedmiotowych samochodów. W uzasadnieniu postanowień organ odwoławczy wyjaśnił, iż pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2006 r. zawierające rozstrzygnięcia w sprawach załatwianych w drodze decyzji są decyzjami, zaś w sprawach, w których wydaje się postanowienia, są postanowieniami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji lub postanowienia. Do elementów takich należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego mamy do czynienia z taką sytuacją, a zatem pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2006 r. należy uznać za postanowienia. Zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. W przedmiotowej sprawie K.B. oczekiwał wydania opinii potwierdzającej wartości kolekcjonerskie samochodów marki Mercedes Benz: typu 380 SL rok produkcji 1984, nr nadwozia [...] i typu 560 SL rok produkcji 1987, nr nadwozia [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków winien w takiej sytuacji rozpoznać sprawę i w przypadku uznania, że ww. samochody posiadają wartości kolekcjonerskie, wydać zaświadczenie potwierdzające te wartości albo w przypadku stwierdzenia braku takich wartości, wydać postanowienie odmawiające wydania takiego zaświadczenia. Jeśli zaś chodzi o merytoryczne przesłanki rozstrzygnięcia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż w toku postępowania uzyskał opinię rzeczoznawcy w dziedzinie zabytków techniki prof. dr hab. F. R., który stwierdził, że oceniane samochody są pojazdami luksusowymi, o wysokim standardzie wykonania oraz wyposażenia, nie zawierają jednak istotnych nowych i oryginalnych rozwiązań konstrukcyjnych. Produkowane są w niezbyt dużych seriach. Rozwiązania konstrukcyjne nadwozia, silnika oraz podwozia są klasyczne i wypróbowane w poprzednich modelach. Rzeczoznawca podkreślił, że Międzynarodowa Federacja Ekspertów Samochodowych FIEA, w której stowarzyszone są również polskie stowarzyszenia rzeczoznawców samochodowych, zaproponowała wiek minimalny pojazdu zabytkowego na 20-25 lat. Stowarzyszeni członkowie, w zależności od kraju, przyjmują stosowne kryterium wiekowe. W Polsce przyjęto 25 lat, przy czym nie każdy pojazd spełniający to kryterium jest zabytkiem. Zgodnie z ustaleniami komisji środowiskowej, działającej pod patronatem dziekana Wydziału Samochodów i Maszyn Rolniczych Politechniki Warszawskiej, przyjęte zostało, iż kolekcję stanowią co najmniej 3 pojazdy zgromadzone i uporządkowane wg koncepcji kolekcjonera oraz odpowiednio udokumentowane. Natomiast pojazdy młodsze od 25 letnich mogą stanowić jedynie uzupełnienie kolekcji. W konkluzji opinii rzeczoznawca stwierdził, że przedmiotowe pojazdy nie spełniają zarówno warunków w zakresie oryginalnych rozwiązań, jak też w zakresie wartości kolekcjonerskich. Opierając się na tych wskazaniach Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wydania zaświadczeń potwierdzających wartości kolekcjonerskie przedmiotowych samochodów. W skargach na postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.B. zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. d, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 79a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), a także zasad postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień nie wyjaśniono przyczyn, dla których nie uwzględniono przedstawionych przez skarżącego i znajdujących się w aktach sprawy opinii biegłych dr inż. J. P. oraz inż. J.K., co powoduje, że kwestionowane postanowienie nosi cechy dowolności. Skarżący podkreślił, że model R107 z serii SL jest legendą firmy Mercedes Benz. Produkowany był przez 18 lat, najdłużej w historii firmy. Potwierdzeniem tego jest bardzo duże zainteresowanie kolekcjonerów, zarówno w Polsce jak i na świecie. Można to sprawdzić w rejestrach prowadzonych przez Wojewódzkie Urzędy Ochrony Zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w ramach sprawowanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w danej sprawie nie naruszył norm prawa materialnego lub przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kontrolując legalność zaskarżonych postanowień Sąd stwierdził, że zostały one wydane w postępowaniu dotkniętym istotnymi wadami, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne może się toczyć, gdy dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przepisami kodeksu administracyjnego i gdy istnieje norma prawa materialnego kształtująca treść stosunku prawnoadministracyjnego, a także przepis prawa wyznaczający właściwość organu administracji do orzekania w tej sprawie. Złożenie żądania organowi administracji wszczyna postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 kpa) i tym samym zobowiązuje ten organ do ustalenia przedmiotu sprawy, dopuszczalności drogi administracyjnej oraz właściwości tego organu do rozpoznania sprawy. W przypadku gdy pismo nie spełnia wymogów formalnych lub gdy przedmiot żądania nie został jasno sprecyzowany, organ wzywa wnoszącego pismo do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 kpa). Wynikający z art. 7 kpa obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania strony. W tym celu organ administracji winien informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw lub obowiązków tak, by osoby zwracające się do organu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa). W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych dokumentów, Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. prowadził postępowanie w związku z pismami K. B. z dnia 11 lipca 2005 r. Z treści tych pism wynika, że K. B. wnosił o przesłanie dwóch niezależnych opinii rzeczoznawców inż. J. K. i dr inż. J. P. potwierdzających wartości kolekcjonerskie przedmiotowych samochodów do weryfikacji przez J. J. dyrektora Muzeum [...] w W., wskazując w tym piśmie - jako na podstawę swego żądania - pismo A. B. - Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 23 marca 2001 r. nr [...] pkt 2.1.1.1.c/ w sprawie uznania pojazdów za kolekcjonerskie. Wydane w wyniku rozpatrzenia tego żądania decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. (nr [...] i nr [...]) powołując się na przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) odmawiały "włączenia samochodów do ewidencji zabytków". To ukierunkowanie postępowania administracyjnego, jak i podstawy rozstrzygania przez organ, K. B. zakwestionował odwołując się od powyższych decyzji. Wskazał na przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. jako kryterium, którym winien kierować się organ przy rozstrzyganiu jego żądania. Z uwagi na brak w aktach sprawy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydanych na skutek odwołań K. B. od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nie wiadomo, jakie ustalenia faktyczne oraz podstawy prawne poczynił organ odwoławczy oraz jakie wytyczne dla organu pierwszej instancji zawarł w decyzjach, którymi uchylił decyzje odmawiające, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy, włączenia samochodów do ewidencji zabytków. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Konserwator Zabytków pismami z dnia [...] lutego 2006 r. zawiadomił K. B., iż "odmawia uznania wartości kolekcjonerskich i historycznych" przedmiotowych samochodów. Z odwołań wniesionych przez K. B. od tych pism (nazwanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniami) wynika, że nadal pozostaje nieustalony między stroną a organami administracji rzeczywisty przedmiot sprawy. Nie wyjaśniono tego także w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). W zaskarżonych postanowieniach Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyjął, iż przedmiotem sprawy jest żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego wartości kolekcjonerskie przedmiotowych samochodów, uchylając zatem rozstrzygnięcia zawarte w pismach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił wydania zaświadczenia. Treść skargi, oraz wyjaśnienia złożone przez K. B. na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. wskazują, że postępowanie administracyjne było wszczęte wcześniejszym wnioskiem skarżącego z maja 2005 r., którego w aktach brak, natomiast treść pisma z dnia 11 lipca 2005 r., który potraktowano jako wniosek wszczynający postępowanie, została skarżącemu zasugerowana przez organ. W tym stanie rzeczy, przy niekompletnych aktach sprawy, należało uznać, że postępowanie administracyjne było prowadzone wadliwie, bez ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy i bez wyjaśnienia mu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, z jaką zwrócił się do organu administracji. Trzeba też zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie rozstrzyga w trybie odwoławczym sprawę, której nie rozpatrywał organ pierwszej instancji. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa, zgodnie z którą strona ma prawo do rozpatrzenia jej sprawy w dwóch instancjach. Wykazane wady postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skoro nie wiadomo, o co zwrócił się wnioskodawca do organu administracji i w oparciu o jaką normę prawa materialnego organ miał obowiązek ocenić zgłoszone żądanie, to bez uprzedniego wyjaśnienia woli strony i ustalenia przedmiotu postępowania nie można było przesądzać o wyniku sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień jak i postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 2006 r. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.