II OSK 947/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 1/08 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od K. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 marca 2008r. sygn. akt II SA/Op 1/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2007r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...] maja 2007r. o uzgodnieniu w zakresie melioracji projekt decyzji Wójta Gminy L. o ustaleniu na rzecz M. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw i gazu LPG dla pojazdów samochodowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] ark.m.2, w miejscowości P., gm. L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że postanowienie organu I instancji, jak i organu odwoławczego naruszają prawo, a w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż organ I instancji uzgodnił przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ograniczając się jedynie do konstatacji, że Wojewódzki Zarząd Melioracji Urządzeń Wodnych Oddział w Brzegu, wykonujący na podstawie statutu zadania w tym zakresie nie stwierdził na terenie projektowanej inwestycji urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego wydane zostało w trybie tzw. współdziałania, a stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy, wobec czego niezbędne jest, aby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności istotnych z punktu widzenia organu załatwiającego sprawę, co do istoty. Dokonując oceny postanowienia organu I instancji Sąd zauważył, że w podstawie prawnej postanowienia organ współdziałający nie podał żadnego przepisu wskazującego na jego kompetencje do wyrażenia stanowiska w sprawie, jak też przepisów materialnych, na podstawie których uzgodnił projekt decyzji z określonymi warunkami. Przywołany w podstawie prawnej przepis art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i art. 106 kpa nie czynią zadość wymogom przewidzianym w tym zakresie. Nadto, zdaniem Sądu z uzasadnienia postanowienia wynika, że to nie Marszałek dokonał uzgodnienia, ale Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w Brzegu. Sąd wskazał także, że uzasadnienie postanowienia ogranicza się jedynie do krótkiego opisu przebiegu postępowania administracyjnego, nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których ustalił określone warunki, nie zawiera również uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji organ uzgadniający powinien wskazać, czy na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne, czy też nie, co oznacza, że organ właściwy w sprawach melioracji wodnych winien był dokonać oceny zgodności tego zamierzenia w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu z przepisami ustawy Prawo wodne. Nie można, zdaniem Sądu uznać, że poprzez ograniczenie się przez Marszałka Województwa do stwierdzenia, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie występują urządzenia melioracji wodnych podstawowych dokonano oceny zgodności zamierzenia z przepisami Prawa wodnego. Ponadto organ nie odniósł się do: - przedmiotu inwestycji, w tym zamiaru budowy 3 zbiorników podziemnych, nie określił jaki będzie to miało wpływ na regulację stosunków wodnych, a więc nie dokonał analizy projektu decyzji w odniesieniu do unormowań zawartych w art. 70 Prawa wodnego, - wniosku inwestora i przedłożonych przez niego projektów prac geologicznych dla określenia warunków hydrologicznych dla budowy sieci piezometrów stacji benzynowej w Pisarzowicach i dla określenia warunków hydrogeologicznych w związku z inwestycją mogącą pogorszyć stan wód podziemnych w rejonie projektowanej stacji paliw. Ponadto, zdaniem Sądu istnieje sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia. Powyższe oznacza, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, a zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, opartej na przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a., polegające na uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i postanowienia Marszałka Województwa Opolskiego przy stwierdzeniu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 kpa bez analizy, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, co do dalszego postępowania organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podniosło, że Marszałek Województwa Opolskiego dysponował przed podjęciem postanowienia dwiema istotnymi, z uwagi na treść art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym informacjami: - działka, na której ma być realizowana inwestycja jest (wg rejestru gruntów) gruntem ornym, - na terenie tym nie ma urządzeń melioracji wodnych. Zdaniem skarżącego organ uzgadniający winien wypowiedzieć się tylko w tej materii, w której jest kompetentny, tzn. jaki może mieć wpływ projektowanej inwestycji na urządzenia melioracji wodnych. Do zadań Marszałka, zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 18.VII.2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) należy w szczególności nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Wprawdzie urządzenia melioracji wodnych służą regulacji stosunków wodnych (art. 70 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1), jednakże z istnienia tego związku nie można wyprowadzić wniosku, ze marszałek województwa zajmuje się, jak to zasugerował Sąd sprawami regulacji stosunków wodnych szeroko pojętych. Sąd zarzucił brak odniesienia się organu uzgadniającego m.in. do zamiaru budowy 3 zbiorników podziemnych oraz określenia wpływu na regulacje stosunków wodnych. Jednak brak na terenie działki nr [...] jakichkolwiek urządzeń melioracji wodnych nie dawał możliwości oceny wpływu projektowanej inwestycji, w skład której wchodziłyby zbiorniki podziemne, na istniejące urządzenia. Powyższe uzasadnia, zdaniem skarżącego twierdzenie, że Marszałek dokonał uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji i zgodnie ze stanem faktycznym, a postanowienie miało wszystkie elementy wymagane przepisami kpa. Stąd, mimo słusznie podniesionej przez Sąd okoliczności o braku umieszczenia w podstawie prawnej postanowienia "przepisów materialnych", uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący podkreślił przy tym, iż Sąd w wyroku nie wykazał, że istnieje sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia organu I instancji. Reasumując organ wskazał, że Sąd błędnie ocenił oba postanowienia, zarzucając organom obu instancji brak rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, podczas gdy organy działały w sposób prawidłowy. Wobec tego teoretyczna ocena stanu faktycznego sprawy spowodowała, że wyrok w istocie nie zawiera żadnych wskazań, co do dalszego postępowania dla Marszałka Województwa Opolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegający na uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2007r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji przy stwierdzeniu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 kpa bez analizy, czy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie obejmowała postanowienie w przedmiocie uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw i gazu LPG dla pojazdów samochodowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Podkreślić należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że sfera uzgodnienia administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej. Konieczność uzgodnienia treści przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego (projektu decyzji) wynika z tego, że organ rozstrzygający nie posiada kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia, bez zajęcia stanowiska przez organ właściwy w sprawie uzgodnienia. Organy uzgadniające mogą zrealizować akt uzgodnienia jedynie w zakresie kompetencji przyznanych im przez prawo. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.III.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy chodzi o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego może wejść do obrotu prawnego. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać i weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 kpa. Sąd I instancji mając powyższe na uwadze nieprawidłowo jednak zarzucił organom orzekającym, że nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 kpa i w tym względzie należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Zasadny jest zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie wyjaśnił, na czym polega sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem postanowienia uzgadniającego a jego uzasadnieniem. Sąd, wbrew treści postanowienia Marszałka Województwa Opolskiego w Opolu z dnia [...] maja 2007r. podniósł, iż wydanie uzgodnienia projektu decyzji zostało dokonane "z określonymi warunkami", podczas kiedy postanowienie uzgadniające z dnia [...] maja 2007r., jak również zaskarżone postanowienie żadnych warunków nie zawiera. Sąd zarzucił także nie wskazanie przepisu wskazującego na kompetencje organu orzekającego w I instancji do wyrażenia stanowiska w sprawie, podczas gdy podstawa ta jest wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Poza tym uchybienie, polegające na nie wskazaniu w postanowieniu podstawy prawnej, określającej właściwość tego organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ podstawa ta istnieje i Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ją wymienia. Zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 18.VII.2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) organem tym jest Marszałek Województwa, do właściwości którego należy m.in. utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Należy także podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż uzgodnienie dokonane zostało przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w Brzegu, podczas gdy treść postanowienia wskazuje, że uzgadnia je organ właściwy w sprawie melioracji wodnych tj. Marszałek Województwa Opolskiego. Wskazana w uzasadnieniu postanowienia informacja o treści pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Wodnych Oddział w Brzegu, wykonującego na podstawie Statutu zadania Marszałka z zakresu melioracji wodnych o braku na terenie inwestycji urządzeń melioracji wodnych podstawowych, na której oparł się organ orzekający (Marszałek Województwa) nie świadczy o tym, że Zarząd ten był organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazana przez Sąd I instancji wadliwość uzasadnienia postanowienia polegająca na nie wskazaniu faktów, na których organ się oparł, dowodów oraz przyczyn, z powodu których ustalił określone warunki i nie wyjaśnieniu podstawy prawnej jest o tyle nieusprawiedliwiona, że w niniejszej sprawie okolicznością, od której zależała treść postanowienia był brak urządzeń melioracji wodnych podstawowych na terenie inwestycji, które służyłyby celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego stanowiącego, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Słusznie zatem skarżący podniósł, że brak urządzeń melioracji wodnych na terenie objętym inwestycją, które służyłyby tym celom powoduje, że organ właściwy nie może odmówić uzgodnienia inwestycji z zakresie melioracji wodnych, nie może bowiem wnieść jakichkolwiek zastrzeżeń w zakresie melioracji wodnych. Uzgodnienie może dotyczyć wyłącznie takich aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego. W związku z tym, że zadaniem Marszałka Województwa nie jest wypowiadanie się w kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie, gdyż te kompetencje należą do wójta (burmistrza, prezydenta – art. 29 ust. 3 Prawa wodnego), to uznanie przez sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły sprawy, ponieważ nie określiły, jaki wpływ będzie miała inwestycja na "regulację stosunków wodnych", nie odniosły się do wniosku inwestora i przedłożonych projektów prac geologicznych w związku z inwestycją mogącą pogorszyć stan wód podziemnych w rejonie projektowanej stacji i nie oceniły, czy na gruncie Prawa wodnego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne - pozwala uznać zarzut skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony. Należy pamiętać, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ główny (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia, organ uzgadniający bowiem uzgadnia treść projektu decyzji, którą otrzymuje, nie ocenia samego wniosku inwestora. Organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia, nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa regulujących daną kwestię. W świetle powyższego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).