I SA/Wa 1991/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi L. D. i P. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania L.D. i P. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...], położony przy dawnej ul. [...], ozn. [...] nr rej hip. [...], zachodnia połowa działki nr [...], wchodzący obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny: Opisana na wstępie nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość stanowiła własność A. i S. małż. D. Na podstawie art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, po. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał z dniem 25 maja 1949 r. Dawni właściciele hipoteczni nie złożyli stosownego wniosku. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1949 r. [...] Prezydent W. odmówił A. i S. małż. D. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej. Wnioskiem z dnia 31 lipca 1965 r. A. D. wystąpił, w trybie § 1 i 3 uchwały Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (Monitor Polski Nr 6, poz. 18), o oddanie mu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-[...] decyzją z dnia [...] listopada 1966 r. nr [...] powyższy wniosek załatwiło odmownie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1967 r. nr [...]. Obecnie nieruchomość stanowi część drogi wojewódzkiej ulicy [...]. Pismem z dnia 19 maja 1991 r. L. D., będący jednym ze spadkobierców dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpił do Urzędu Dzielnicowego W-[...] o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość wskazując, że działka "[...]" przy dawnej ulicy [...] została w 1985 roku bez jego zgody i bez wypłacenia należnego odszkodowania bezprawnie przejęta przez Generalną Dyrekcję Budowy [...] za pośrednictwem Urzędu Dzielnicowego W.-[...]. Pismem z dnia 19 sierpnia 2007 r. z żądaniem wypłaty odszkodowania wystąpiła również P. M. jako następca prawny dawnych właścicieli. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcom odszkodowania, z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ wskazał, iż zgodnie z przywołanym wyżej przepisem odszkodowanie przysługuje wówczas, jeżeli nieruchomość objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. przed datą wejścia dekretu w życie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Tylko łączne spełnienie powyższych przesłanek daje możliwość uzyskania odszkodowania za nieruchomość znajdującą się na terenie objętym działaniem dekretu. Rozpoznając zgłoszone wnioski Prezydent W. ustalił w oparciu o materiały archiwalne przekazane przez Archiwum Państwowe miasta W., że przed wejściem w życie dekretu nieruchomość przy ul. [...] była niezabudowana, gdyż zabudowania drewniane posadowione na tej nieruchomości zostały w czasie wojny całkowicie spalone. Organ ustalił również, że jak wynika z pisma z dnia 25 marca 1985 r. nr [...] Generalna Dyrekcja Budowy [...] w W. wystąpiła do Urzędu Dzielnicowego W.-[...] o wypłacenie na rzecz dawnego właściciela nieruchomości odszkodowania za materiał roślinny i grunt nieruchomości przy ul. [...] (d. [...]) likwidowanej w związku z budową – włączeniem ul. [...] w [...]. W tym czasie też nastąpiło przekazanie terenu inwestorowi. W ocenie organu, spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości spełniają zatem przesłankę dotyczącą pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., jednak nie spełniają przesłanki odnoszącej się do możliwości przeznaczenia gruntu przed wejściem w życie dekretu tj. przed 21 listopada 1945 r., pod budownictwo jednorodzinne. Wskazując na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyrokach z dnia 9 maja 1994 r. sygn. akt IV SA 726/93 oraz z dnia 8 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 1959/93 Prezydent W. podniósł, iż możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy oceniać na podstawie obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu ogólnego planu zabudowy miasta W. z dnia 11 sierpnia 1931 r. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych. Plan ten dla nieruchomości położonych przy dawnej ulicy [...] przewidywał przeznaczenie terenu pod zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach do 12 m wysokości i 50% powierzchni zabudowania. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał, że sporna nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, co oznacza, że brak jest jednej z przesłanek wymienionych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to skutkuje odmową przyznania odszkodowania. W odwołaniach wniesionych od decyzji P. M. i L. D. podnieśli, że obowiązujące w 1945 r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U z 1928 r. nr 23, poz. 202) nie definiowało pojęcia "budynek" ani "budownictwo jednorodzinne", w związku z czym przez "dom jednorodzinny" należy rozumieć budynek mieszkaniowy jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń. O słuszności takiego poglądu przesądza fakt, że na działkach sąsiednich przed 1945 r. realizowana była zabudowa jednorodzinna ([...]). A zatem należy uznać, że sporna nieruchomość była działką budowlaną przeznaczoną pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. Skoro zatem spełniona została druga z przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to żądanie przyznania odszkodowania jest uzasadnione. W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka odnosząca się do przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie dekretu pod zabudowę jednorodzinną; niespełnienie zaś którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje brakiem podstaw do wypłaty odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że na podstawie ogólnego planu zabudowania miasta W. zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie o zwartym, wielopiętrowym sposobie zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, iż przy sporządzaniu planu zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r. brano pod uwagę wymogi art. 20 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, zgodnie z którym przy jego sporządzaniu należało uwzględnić wymogi estetyczne wyglądu miejscowości. Ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu ogólnego planu zabudowania miasta W. obejmującego sporny teren wynika, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości dominować miała zwarta zabudowa ulicy blokami budowlanymi (art. 17 ww. rozporządzenia). W związku z powyższym charakter zabudowy ulicy wykluczał zabudowę luźną budynkiem jednorodzinnym bądź zwartą ("bliźniaczą") zabudową jednorodzinną. Zabudowa niska poniżej ustalonych w planie wartości brzegowych stwarzałaby bowiem widoczny kontrast zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. D. i P. M. powtórzyli zarzuty podnoszone na etapie postępowania odwoławczego i wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego. W ocenie skarżących, ogólny plan zabudowy miasta W. z 1931 r. dopuszczał zabudowę zarówno wielo- jak i jednorodzinną. Potwierdzają to wskazane w planie parametry: budynek 3 kondygnacyjny do 12 m wysokości i 50% powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżących, parametry te określają maksymalną wysokość i powierzchnię zabudowy, co umożliwiało realizowanie zabudowy o parametrach mniejszych np. tzw. budownictwo jednorodzinne. W świetle obowiązującego w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, które nie rozróżniało pojęcia "budynek" ani "budownictwo jednorodzinne", przez "dom jednorodzinny" należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. naruszają prawo wskutek błędnej oceny prawnej przyjętej w przedmiotowej sprawie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., a także za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wniosek o odszkodowanie został zgłoszony w stosunku do nieruchomości przy dawnej ulicy [...] w W. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że spełniona została druga z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy, gdyż bezspornie właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Co do pierwszej przesłanki, tj. możliwości zabudowania nieruchomości domem jednorodzinnym przed dniem wejścia w życie dekretu, organy administracji orzekające w sprawie uznały, że nie została ona spełniona. Z tą oceną nie można się zgodzić. Obowiązujące przed wejściem w życie dekretu przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne", ani pojęciem "dom jednorodzinny". Mimo to nie sposób przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość nie mogłaby być przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. zabudowana domem jednorodzinnym. Z treści ogólnego planu zabudowania miasta W. z 1931 roku wynikało, że dla nieruchomości przy ul. [...] przewidziana była zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach do 12 m wysokości i 50% powierzchni zabudowania. W ocenie Sądu, przy braku definicji legalnej domu jednorodzinnego w obowiązujących ówcześnie przepisach prawa budowlanego budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał plan zabudowania, mógł odpowiadać pojęciu domu jednorodzinnego rozumianego jako domu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono dopiero w późniejszym prawie (por. wyrok NSA z dnia 25.05.1999 r. sygn. akt IV S.A. 167/97 Lex nr 47347, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.06.2006 r. sygn. akt I S.A./Wa 2194/05 Lex nr 219409, a także wyrok NSA z dnia 9.05.2007 r. sygn. akt I OSK 615/06 niepublik.). Ponadto należy zgodzić się ze skarżącymi, że wskazania planu (zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach do 12 m wysokości i 50% powierzchni zabudowania) oznaczały wielkości progowe, a zatem bez naruszenia planu możliwe było realizowanie budynków o parametrach mniejszych. Nie znajduje potwierdzenia w znajdujących się w aktach sprawy fragmentach ogólnego planu zabudowania z 1931 r. stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że z planu tego wynika dla przedmiotowej działki wymóg zwartej, wielopiętrowej zabudowy. Przeczy temu sformułowanie "zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach do 12 m wysokości". Ponadto przy braku zakazu zabudowy jednorodzinnej wykładni planu należy dokonywać z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, tj. ustalenia, czy w owym czasie na obszarze obowiązywania planu faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną (wyrok NSA z dnia 9.02.2007 r. sygn. akt I OSK 479/06 niepublik.). Z dołączonych do akt sprawy odwoławczej zdjęcia lotniczego terenu wynika, że obszar w bezpośrednim sąsiedztwie spornego terenu jest zajęty zabudową jednorodzinną. Skoro na obszarze otaczającym dawną ul. [...] w okresie przeddekretowym istniała rzeczywiście zabudowa jednorodzinna, to nakładało to na organy obowiązek uwzględnienia tego faktu przy dokonywaniu wykładni ustaleń planu dla tego obszaru. Bez takiej analizy za dowolny należy uznać pogląd o braku możliwości zabudowania przedmiotowej działki domem jednorodzinnym. Kategorycznie negatywne stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji obu instancji oznacza przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Natomiast bez związku z przyjętym w sprawie stanowiskiem organu pozostają powołane w uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego art. art. 10 pkt 2, 17 i 20 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, które dotyczą ogólnych założeń i wskazań dla procesu planowania, a nie realizacji obiektów budowlanych. Poza przewidzianym w planie wariantem zabudowy działki (zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania) wszelkie inne odesłania do zasad sporządzania planów zabudowy, w tym do wymogu zachowania estetyki wyglądu miejscowości, jakie przewidywały przepisy powołanego rozporządzenia, nie mogły mieć znaczenia dla oceny istnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji należało uznać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącym skutkiem niewłaściwej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa). Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.