II SA/Bd 1021/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 marca 2008r. sprawy ze skargi J. O.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa oddala skargę. II SA/Bd 1021/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika J. O. – P, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1968r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w R. K. z dnia [...] lipca 1968 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej wraz za zabudowaniami o powierzchni [...] ha położonej we wsi O. powiat R. Organ stwierdził, że niniejsza nieruchomość została objęta we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71). Nadto, w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1968r. nieruchomość ta znajdowała się użytkowaniu osoby prawnej – Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, którą przekazało jej Państwo. Powyższe okoliczności uzasadniały zatem zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu zawartego w art. 9 ust. 1 wymienionej ustawy i tym samym wykluczyły możliwość wyłączenia niniejszej regulacji w oparciu o przewidziany w tej ustawie art. 9 ust. 2. Oznacza to, iż wskazana decyzja o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania przedmiotowej nieruchomości została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, co nieuprawnionym czyni zarzut rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się także na powszechnie obowiązującą wykładnię art. 9 (który otrzymał nową numerację tj. art. 16 wg Dziennika Ustaw z 1989r. Nr 58, poz. 348) wyrażoną w uchwale z dnia 20 lutego 1991r. (W.5/90) Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ustalił, że w świetle art. 16 ust. 1 (według dawnej numeracji art. 9 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989r. Nr 58, poz. 348, z 1990 r. Nr 34, poz. 198) o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych (z wyjątkiem określonych w art. 16 ust. 2 ustawy - dawniej art. 9 ust. 2) decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Pełnomocnik J. O. – P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1968r. znak [...], w przedmiocie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania wskazanej nieruchomości oraz o orzeczenie w decyzji obowiązku restytucji (bądź w pieniądzu bądź w naturze) za przejętą nieruchomość. Stwierdził iż organ orzekający bezzasadnie powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991r., gdyż utraciła ona moc obowiązującą, zatem nie da się wkomponować w aktualnie obowiązujący porządek konstytucyjny. Wskazał na brzmienie art. 21 ust 1 i 2 Konstytucji wywodząc, iż przywołane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego przesłanki przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych, nie zasługują na uwzględnienie, a żadna z przesłanek wywłaszczenia w stosunku do niego, nie została spełniona. Argumentował, iż co prawda wywłaszczenia dokonano na wiele lat przed wejściem w życie Konstytucji, to w myśl z art. 2 Konstytucji, urzeczywistnieniem zasady sprawiedliwości społecznej winno być dokonanie restytucji zagarniętego mienia według norm i zasad obowiązujących w czasach obecnych. Wnioskodawca zakwestionował również stanowisko organu w zakresie mocy obowiązującej niniejszej uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził, że zgodnie zaś z art. 239 ust 3 Konstytucji straciła ona moc powszechnie obowiązującą wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z 1997r., co oznacza brak możliwości powoływania jej jako podstawy prawnej decyzji wydanej przez organ administracyjny w roku 2007. Zarzucił również, że działanie organu było sprzeczne z obowiązkami jakie wynikają z art. 7 Kpa. Wywiódł, iż w jego przypadku nie istniała żadna przewaga interesu ogólnego nad fundamentalnym, opartym na zasadzie sprawiedliwości społecznej, prawem do uzyskania restytucji za zagrabione mienie. Zakwestionował również prezentowany przez Kolegium pogląd w zakresie braku możliwości zastosowania art. 9 ust 2 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych [...] Wskazał, że nie składał wniosku o zagospodarowanie, po wejściu w życie dekretu z 9 lutego 1953r., gdyż nieruchomość od dwóch lat była już w zagospodarowaniu, a ponowne składanie takiego wniosku w jego ocenie było bezcelowe. Natomiast wniosek z dnia [..] marca 1951r., jakkolwiek złożony przed wydaniem dekretu z dnia 9 lutego 1953 r., całkowicie wypełniał przesłanki tego dekretu. Tym samym brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskodawcy przewidzianych w dekrecie uprawnień do zwrotu gospodarstwa lub odszkodowania. W tym przypadku nie można powoływać się na zasadę lex retro non agit, bowiem nowe unormowania są dla beneficjenta korzystniejsze niż poprzednie, a ponadto inna zasada prawna stanowi, że lex posteriori derogat priori. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygniecie. Organ stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Wskazał, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych we wskazanym przepisie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W sprawie za bezsporną uznano okoliczność oddania przez J. O. – P. niniejszej nieruchomości w zagospodarowanie Państwu w 1951r. (wnioskiem z dnia [...] marca 1951r.), który po tej dacie nie składał żadnego innego wniosku o zagospodarowanie, w szczególności w oparciu o dekret z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40). Nieruchomość ta została przekazana przez J. O. – P. do zagospodarowania jeszcze przed wejściem w życie dekretu z 9 lutego 1953r., co nieuprawnionym czyni twierdzenie, że grunty zostały przekazane w użytkowanie w oparciu o ten dekret, a tylko w takim przypadku można by mówić o zaistnieniu wyjątku, o którym mowa w art. 9 ust 2 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych... W ocenie Kolegium skoro w sprawie nie miał zastosowania przewidziany w ustawie wyjątek, to zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r., nieruchomość rolna objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, podlegała przejęciu na własność Państwa bez względu na obszar, jeżeli znajdowała się nadal we władaniu Państwa lub została przekazana przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Sporna nieruchomość została objęta we władanie Państwa przed dniem [...] kwietnia 1958r. czyli dniem wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych..., a w dniu wydania decyzji o jej przejściu na własność Państwa bez odszkodowania, znajdowała się w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, której to nieruchomość przekazało Państwo. Wobec powyższego należało uznać, iż kwestionowana decyzja w przedmiocie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania przedmiotowej nieruchomości, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ orzekający w odniesieniu do wysuniętych przez wnioskodawcę argumentów wyjaśnił, że oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania i choć zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to jednak nie są one i być nie mogą samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi. Kolegium wyjaśniło również, że przywołana uchwała Trybunału Konstytucyjnego choć straciła moc powszechnie obowiązującą jako ustalająca wykładnię ustawy, to jednak nie oznacza to, że analiza art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych [...], w sposób z nią spójny jest niedopuszczalna. Nadto przywołane w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, normy kolizyjne stosowane są w ramach wykładni wertykalnej, przy czym ich funkcją jest niedopuszczenie do kolizji przepisów, a zatem mają zastosowanie tylko do przepisów obowiązujących w jednym czasie. Kolegium zwróciło uwagę, że z treści art. 7 Kpa. wynika zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jednakże "ustawodawca chce zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Dyrektywę ustawodawcy można więc określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych momentów - interesu społecznego i interesu jednostki" W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie zaś dawać prymat interesowi indywidualnemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pełnomocnik J. O. P. wniósł o uchylenie powyższych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jak również o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1968r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. oraz decyzji z dnia [...] lipca 1968r. Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w R. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej o pow. [...] wraz z zabudowaniami położonej we Wsi O. powiat R. Nadto, o orzeczenie zwrotu przejętej nieruchomości w naturze, a w przypadku gdyby okazało się to niemożliwe przyznanie zamiennie nieruchomości równorzędnej bądź też orzeczenie obowiązku zapłaty stosownego odszkodowania. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z argumentacją w nim zawartą. Jako absurdalny określił zarzut niedopełnienia obowiązku złożenia ponownego wniosku o zagospodarowanie nieruchomości po wejściu w życie dekretu z dnia 9 lutego 1953r. (Dz. U. 1953r. Nr 11, poz. 40) wywodząc, iż byłoby to bezcelowe. Argumentował, iż jego wolą było przekazanie nieruchomości nie na własność Państwa, a jedynie w czasowe zagospodarowanie domniemując prawidłowość złożonego w dniu [...] marca 1951r. wniosku. Ponownie zakwestionował zasadność przywołania przez organ orzekający jako podstawy prawnej wykładnię art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. przedstawioną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 ( Dz. U. Nr 20, poz. 88). Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, gdyż spełnione zostały kryteria określonego w tym przepisie wyjątku. J. O. – P. zarzucił organowi orzekającemu naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz postanowień Konstytucji PR, jak również reguł obowiązujących w systemie prawnym Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż kompetencją Sądu jest wyłącznie ocena czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, np. orzec o zwrocie nieruchomości czy wypłaty odszkodowania.. Nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż nie uchybia ona prawu. Rozważania na temat podstaw prawnych decyzji należy rozpocząć od przytoczenia treści przepisu, jaki był podstawą wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1968 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w R. K. z dnia 30 lipca 1968 r o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej wraz z zabudowaniami o pow. [...] ha położonej we wsi O. pow. R. stanowiący własność rodziców J. P. – L. i H. małż. P. Podstawą prawną decyzji był art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, który stanowił " Nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie z mocy prawa uznano za niezbędne". Ust. 2 art. 9 cytowanej ustawy stanowił, że Przepis ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa za podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości nie zbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych stanowi, że Grunty, które zostały na podstawie dekretu przekazane w użytkowanie, zwraca się poprzedniemu posiadaczowi po upływie terminu, na jaki zostały oddane w użytkowanie (zagospodarowanie). Przed upływem tego terminu grunt może być zwrócony za zagodą użytkownika i poprzedniego posiadacza. Rację ma skarżący gdy stwierdza, że nie obowiązuje już wykładnia przepisu art. 9 (według nowej numeracji art. 16) ustalona uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991r. Wykładnia ta straciła moc na podstawie art. 239 ust. 2 Konstytucji RP z 1997r. Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącego, że wykładnia ta stanowiła podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podstawą prawną decyzji są przepisy prawa materialnego, prawa procesowego i przepisy kompetencyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie podało w podstawie prawnej cytowanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Powołało się natomiast na tą uchwałę Trybunału w uzasadnieniu decyzji. Jednakże analiza językowa treści przepisu art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958r. prowadzi do takich samych wniosków, do których doszedł Trybunał Konstytucyjny. Przepisy dekretu z 9 lutego 1953r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych ( Dz. U. z 1953r. Nr 11, poz. 40) nie obowiązywały w 1951r., kiedy to został złożony przez J. O. – P. wniosek dotyczący przekazania nieruchomości Państwu. Wniosek ten nie wypełniał przesłanek określonych w dekrecie, który został wydany w 1953 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. nie można zarzucić że wniosek o zgodnej z prawem decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1968r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...] lipca 1968r. znak [...] o przejściu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej wraz za zabudowaniami o powierzchni [...] ha położonej we wsi O. powiat R., oparty jest o niewłaściwe przesłanki, a w sprawie nie ma zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71). Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło analizę stanu faktycznego wyciągając poprawne wnioski prawne. Analiza ta uwzględnia wszystkie aspekty sprawy i jest przekonywująca. Sąd nie podziela poglądu o naruszeniu zasady praworządności. Naruszenie tej zasady nie może być utożsamiane z takim rozumieniem prawa, jak to przedstawił skarżący. W interpretacji tekstu prawnego należy brać nie tylko pod uwagę interpretację gramatyczną, ale także inne zasady wykładni, w tym wykładnię celowościową (ratio est anima legis). Interpretacja, mających w sprawie zastosowanie przepisów nie narusza ogólnych jej reguł. Dla oceny legalności decyzji z 1968 r. nie można stosować aksjologii obecnie obowiązującej Konstytucji. Warunkiem zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży...(Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) było to, aby: - nieruchomości rolne i leśne były objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 5 kwietnia 1958 r. - muszą nadal znajdować się we władaniu Państwa lub - zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym. Ustawa nie różnicowała przejścia nieruchomości rolnych i leśnych od sposobu w jaki Państwo objęło te nieruchomości w posiadanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie oceniło, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie. Oceniono trafnie, że w sprawie nie miały zastosowania wyjątki wymienione w art. 9 ust. 2. Przepis ust. 1 art. 9 nie miał zastosowania, gdy dotyczył gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173). J. P. oddał nieruchomość rolną wraz z zabudowaniami o pow. [...] ha położoną we wsi O. pow. R. w zagospodarowanie Państwu w 1951 r. (wnioskiem z dnia [...] marca 1951 r.). Potwierdzają to zgromadzone dokumenty i zeznania świadków. Tak więc w dniu wejścia w życie ustawy tj. 5 kwietnia 1958 r. nieruchomość rolna pozostawała we władaniu Państwa. Tym samym należy uznać, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.