II SA/Wa 1876/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Adam Lipiński, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), ustalił w podległych miejscowościach obowiązujące stawki średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Skarżący A. W. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zarzucił jej rażące naruszenie art. 19 ust. 3 cytowanej już wyżej ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt K 16/05 poprzez przyjęcie, że cena wyrażona w decyzji nie jest ceną rynkową, lecz ceną dowolną. W uzasadnieniu natomiast podał, że powyższa decyzja nie jest "przepisem prawa", bowiem organ nie jest upoważniony do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego w jakiejkolwiek formie. Decyzja ta jednakże wywołuje skutki nie tylko w sferze podległości służbowej czy stosunków pracowniczych i wiąże nie tylko podległych pracowników, lecz wywołuje skutki na zewnątrz i oddziałuje na zawierane umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery. Zatem kształtuje ona sytuację prawną podmiotów indywidualnych, rozstrzygając o ich prawach oraz o obowiązkach i jest wyłączona spod kognicji sądów powszechnych. Tak więc jest ona decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., co potwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2006 r. sygn. akt I CSK 279/06. Ponadto owa decyzja nie została mu doręczona, a zatem na podstawie art. 110 k.p.a. nie jest dla niego wiążąca i nie obowiązuje go. Stąd też można ją traktować jedynie jako projekt decyzji i w tej sytuacji nie biegnie termin do wniesienia od niej odwołania. W dalszej części podał, że organ nie ustalił ceny rynkowej w dniu wejścia ustawy w życie, jak to wynika z art. 19 ust. 3 ustawy, lecz określił ją władczo. Dlatego też odbiega ona w sposób zasadniczy (o 40%) od cen przyjętych na rynku nieruchomości w C. w czerwcu i lipcu 2004 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że kwestię średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery reguluje przepis art. 19 ust. 3 cytowanej już wyżej ustawy. Jednocześnie przepis ten nie wskazuje, w jakiej formie dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winien tę cenę ustalić. Zatem powołana decyzja ma charakter wewnętrznego określenia stanowiska organu Agencji, jakie ma prezentować przy zawieraniu umowy. Inaczej rzecz ujmując, ma ona charakter czynności materialno - technicznej, niezbędnej w procesie przygotowania umowy wypłaty ekwiwalentu. Zatem nie jest to decyzja w rozumieniu art. 104 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia wskazał na istotne cechy decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i skonstatował, że powyższa decyzja nie stanowi władczej konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie. Stąd też, wobec nieistnienia decyzji, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznać należy za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2007 r. do Ministra Obrony Narodowej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 104 w zw. z art. 157 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nie jest decyzją administracyjną. W uzasadnieniu natomiast powołał się na argumenty zawarte już we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu - powołując się na dotychczasowe argumenty oraz ustalenia faktyczne - podał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, zaś indywidualny charakter oznacza, iż dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Zatem decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nie spełnia tych wymogów. Natomiast co do powołanego przez skarżącego wyroku Sądu Najwyższego organ stwierdził, że nie jest on źródłem prawa i tym samym nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i zarzucił jej naruszenie art. 104 w zw. z art. 157 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nie jest decyzją administracyjną oraz naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie uchybienie art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez J. K., który jest byłym Prezesem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i uczestniczył w wydawaniu decyzji w pierwszej instancji, co nie pozostaje bez wpływu na jego bezstronność. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji. W uzasadnieniu natomiast - powołując się na argumentację zawartą już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w odwołaniu - podał, że wydający decyzję z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej J. K., w lipcu 2007 r. był Prezesem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i gdyby nawet przyjąć, że nie podlega on wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 czy 2 k.p.a., to z pewnością istniały przesłanki z art. 24 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że J. K. był Prezesem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do dnia [...] lutego 2007 r. i nie mają tutaj zastosowania przepisy art. 24 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2007 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą tymczasem jest ustalenie i odpowiedź na pytanie, czy akt, którego stwierdzenia nieważności domaga się A. W., jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, czy może on skutecznie żądać stwierdzenia jego niezgodności w powyższym trybie. Otóż w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (vide: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 k.p.a., łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a. Zgodnie z art. 109 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 k.p.a, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: a. oznaczenie organu administracji publicznej, b. datę wydania, c. oznaczenie strony lub stron, d. powołanie podstawy prawnej, e. rozstrzygnięcie, f. uzasadnienie faktyczne i prawne, g. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, h. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu) względnie siedziby osoby prawnej. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem przedmiotowy akt z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów k.p.a., bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] ustalająca w podległych miejscowościach obowiązujące stawki średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również dotyczy sprawy nieindywidualnej. Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu k.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro adresatem tego aktu nie jest skarżący i nawet jego odpisu nie przesłano skarżącemu, to nie może być on uznany za decyzję administracyjną rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie praw i obowiązków A. W. Nie będąc zaś decyzją, wymieniony akt nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zaś z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Zatem Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] WAM w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], słusznie zauważył, iż rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. W przeciwnym razie bowiem doszłoby do wydania decyzji bez podstawy prawnej, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując, Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] WAM w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nie jest aktem o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnego adresata, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wyłączenia Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej - J. K. od udziału w postępowaniu Sąd stwierdził, iż również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wymieniony był Prezesem WAM w okresie od dnia [...] czerwca 2006 r. do [...] lutego 2007 r., tj. do dnia, kiedy został odwołany ze stanowiska Prezesa WAM przez Prezesa Rady Ministrów, zaś decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], została wydana w dniu [...] lipca 2007 r. Zatem stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a, bowiem J. K. nie jest stroną w niniejszej sprawie, jak również nie pozostaje z żadną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógłby mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Ponadto J. K. nie brał również udziału przy wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd nie znajduje również podstaw do przyjęcia, iż powody wyłączenia J. K. wynikają z art. 24 § 2 k.p.a. Zauważyć wreszcie należy, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej J. K., wydając i podpisując decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...], działał na podstawie upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 2007 r. (Dz. Urz. MON z 2007 r. Nr 6, poz. 84). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.