II SA/Wa 2172/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego W. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Burmistrz Miasta W. nadał W. C. stopień nauczyciela mianowanego, na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy – Karta Nauczyciela. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. W. C. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego aktu, jako wydanego z naruszeniem przepisów o stażu. [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność aktu nadania W. C. stopnia nauczyciela mianowanego. Decyzję uzasadniono tym, iż W. C. nie odbył stażu na stopień nauczyciela mianowanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, gdyż był zatrudniony w Szkole Podstawowej w C. na stanowisku nauczyciela [...] w wymiarze 3 godzin tygodniowo, czyli poniżej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć. Od powyższej decyzji W. C. wniósł odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej, w którym podniósł, iż w czasie stażu jego zatrudnienie jako nauczyciela [...] wynosiło 9 godzin tygodniowo i było wystarczające do odbywania stażu i uzyskania wyższego stopnia zawodowego. Stwierdził, iż w sprawie awansu na stopień nauczyciela mianowanego nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem uchybienia, na które wskazuje organ dotyczą przypadku nietypowego, a mianowicie sytuacji, gdy będąc w jednej szkole dyrektorem ze zmniejszonym wymiarem zajęć dydaktycznych (6 godz. tygodniowo), odbywał jednocześnie staż w drugiej szkole, gdzie był zatrudniony w wymiarze 3/18 etatu, czego obowiązujące przepisy nie regulowały. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu I instancji i odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazał, iż W. C. od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2004 r. zajmował stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w C. Jednocześnie od [...] września 2000 r. do [...] sierpnia 2004 r. był zatrudniony w Szkole Podstawowej w C., w charakterze nauczyciela [...], w wymiarze 3 godzin zajęć tygodniowo. Decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...] października 2000 r. W. C. otrzymał z mocy prawa, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 19, poz. 239, ze zm.), stopień nauczyciela kontraktowego. W okresie od [...] września 2000 r. do [...] maja 2001 r. odbywał staż na stopień nauczyciela mianowanego i w dniu [...] czerwca 2001 r. dyrektor Szkoły Podstawowej w C. ustalił pozytywną ocenę jego dorobku zawodowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Burmistrz Miasta W. nadał W. C. stopień nauczyciela mianowanego. W okresie odbywania stażu na stopień nauczyciela mianowanego W. C. był zatrudniony w Szkole Podstawowej w C. w wymiarze niższym niż ½ obowiązkowego wymiaru zajęć i w świetle art. 3 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, nie był uprawniony do odbywania stażu na stopień nauczyciela mianowanego w tej szkole. W. C. nie był również uprawniony do odbywania łączonego stażu w dwóch szkołach, tj. w Szkole Podstawowej w C. oraz w Szkole Podstawowej w C., gdyż zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy – Karta Nauczyciela, nauczyciel może odbywać staż w kilku szkołach pod warunkiem, że w żadnej z tych szkół nie jest zatrudniony w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć. Tymczasem W. C. był zatrudniony w Szkole Podstawowej w C. w pełnym wymiarze zajęć. W ocenie organu W. C. nie mógł również odbywać stażu na stopień nauczyciela mianowanego w Szkole Podstawowej w C., gdzie był zatrudniony w pełnym wymiarze zajęć. Ponieważ zajmował on stanowisko dyrektora tej szkoły, o stopień nauczyciela mianowanego powinien ubiegać się w trybie określonym dla dyrektorów szkół, a więc bez odbywania stażu. W myśl art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nauczyciele będący dyrektorami przedszkoli, szkół, placówek oraz innych jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, którzy uzyskali w dniu wejścia w życie ustawy stopień nauczyciela kontraktowego lub nauczyciela mianowanego, posiadający odpowiednio co najmniej dwuletni okres pracy na stanowisku dyrektora, oraz co najmniej dobrą ocenę pracy, mogli złożyć wniosek o podjęcie odpowiednio postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego lub postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. Warunek posiadania dobrej oceny pracy, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczył dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy – Karta Nauczyciela. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r., tj. 6 kwietnia 2000 r., W. C. zajmował stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w C., uzyskał w tym dniu stopień nauczyciela kontraktowego, jednak nie posiadał w tym dniu co najmniej dwuletniego okresu pracy na stanowisku dyrektora. Stanowisko dyrektora szkoły W. C. zajmował bowiem od dnia [...] września 1999 r. Nie był zatem uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie postępowania egzaminacyjnego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. Organ wskazał, iż do dnia 21 października 2001 r. przepisy nie przewidywały możliwości składania wniosków o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego przez dyrektorów szkół, którzy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r., tj. 6 kwietnia 2000 r., otrzymali z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego, lecz w tym dniu nie posiadali co najmniej dwuletniego okresu pracy na stanowisku dyrektora. Dopiero ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194 ze zm.), która weszła w życie z dniem 21 października 2001 r., umożliwiła dyrektorom szkół posiadającym stopień nauczyciela kontraktowego złożenie wniosku o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego. W świetle art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy nauczyciele, którym do dnia 31 sierpnia 2002 r. powierzono stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, niebędący nauczycielami mianowanymi, mogli zajmować to stanowisko do końca okresu powierzenia, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2005 r. Do nauczycieli tych przepis art. 9e ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela stosowany był odpowiednio. Zgodnie z odpowiednio stosowanym przepisem art. 9e ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela nauczyciel, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły, posiadający na tym stanowisku od dnia nadania stopnia nauczyciela kontraktowego nieprzerwany okres pracy wynoszący co najmniej 2 lata i 9 miesięcy, a w przypadku nauczyciela posiadającego co najmniej stopień naukowy doktora co najmniej 9 miesięcy oraz legitymujący się dobrą lub wyróżniającą oceną pracy, mógł złożyć wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego o awans na stopień nauczyciela mianowanego. W. C. mógł więc złożyć wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego o awans na stopień nauczyciela mianowanego dopiero wówczas, gdy posiadał na stanowisku dyrektora szkoły od dnia nadania stopnia nauczyciela kontraktowego nieprzerwany okres pracy wynoszący co najmniej 2 lata i 9 miesięcy oraz po uzyskaniu dobrej lub wyróżniającej oceny pracy. W ocenie organu nadanie stopnia nauczyciela mianowanego nauczycielowi, który nie spełnia wymaganych prawem warunków należy uznać za rażące naruszenie prawa, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. C. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2007 r., zarzucając organom, iż błędnie przyjęły, że nie mógł on rozpocząć stażu na stopień nauczyciela mianowanego od dnia [...] września 2000 r., będąc zatrudnionym na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w C. oraz w Szkole Podstawowej w C., w charakterze nauczyciela [...], w wymiarze 3/18 obowiązkowego wymiaru zajęć. Zdaniem skarżącego w obu decyzjach została pominięta podnoszona przez niego kwestia, iż będąc dyrektorem szkoły, był jednocześnie nauczycielem. Jako dyrektor szkoły korzystał z obniżonego tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w ilości 6 godzin tych zajęć. Natomiast, w świetle art. 3 ust. 3 Karty Nauczyciela, staż, o którym mowa w tym przepisie obejmuje prowadzenie zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć, a nie zajęć o charakterze organizacyjno-administracyjnych na stanowisku dyrektora szkoły. W ocenie skarżącego jako nauczyciel był on zatrudniony w niepełnym wymiarze zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, co w powiązaniu z zatrudnieniem w Szkole Podstawowej w C. sprawiało, że łącznie był zatrudniony w wymiarze 9 godzin tygodniowo i na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela upoważniało go do odbywania stażu na stopień nauczyciela mianowanego. Z uwagi na to, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, uzyskał z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego, na podstawie art. 7 ust. 4 powołanej ustawy staż mógł być skrócony do 9 miesięcy. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w świetle art. 9b ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 i art. 9e ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, dyrektorzy szkół nie odbywają stażu. Wskazał, iż zakaz taki nie wynika z art. 3 ust. 3 Karty Nauczyciela, ponadto użyty w nim zapis, że w przypadku nauczycieli, o których mowa w art. 9e ust. 1-3 równoważny z odbywaniem stażu jest odpowiednio okres zatrudnienia na tych stanowiskach lub czas urlopowania lub zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy, został wprowadzony ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r., która weszła w życie już po odbyciu stażu na stopień nauczyciela mianowanego. Zdaniem skarżącego, użyte w art. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela określenie, że równoważny z odbywaniem stażu jest odpowiednio okres zatrudnienia nie oznacza, że wyłącza on możliwość odbywania stażu, lecz jest alternatywny dla odbywania stażu. W konkluzji skarżący stwierdził, iż nadanie mu stopnia nauczyciela mianowanego w niczym nie naruszyło konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, lecz przeciwnie – to jego prawo jako nauczyciela do odbywania stażu byłoby naruszone z powodu nierównego traktowania w stosunku do innych nauczycieli, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego został podjęty w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia eliminującego decyzję z obrotu prawnego i chodzi tu o prawo powszechnie obowiązujące, a zatem – w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – o Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że kwestia wykładni przepisu nie może być podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 156 k.p.a. Błędy wykładni nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie [...] Kurator Oświaty w podstawie prawnej rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność aktu nadania W. C. stopnia nauczyciela mianowanego, poza przepisami proceduralnymi, nie wskazał przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone i to w sposób rażący. Jedynie z uzasadnienia decyzji wynika, iż akt nadania stopnia awansu zawodowego został wydany z naruszeniem przepisów o stażu. Organ naruszenie prawa upatruje w tym, iż skarżący w okresie odbywania skróconego stażu na stopień nauczyciela mianowanego w okresie od [...] września 2000 r. do [...] maja 2001 r. był zatrudniony na stanowisku nauczyciela [...] w wymiarze 3 godzin tygodniowo, czyli poniżej ½ obowiązkowego wymiaru zadań. Oznacza to, w ocenie organu, że nie odbył on stażu na stopień nauczyciela mianowanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawa – Karta Nauczyciela i tym samym nie spełnił warunków z art. 9b ust. 1 wymienionej ustawy do nadania stopnia awansu zawodowego. W decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy podał ponadto, iż skarżący nie był również uprawniony do odbywania łącznego stażu w dwóch szkołach, gdyż w Szkole Podstawowej w C. był zatrudniony w pełnym wymiarze zajęć. W szkole tej nie mógł on odbywać stażu, gdyż zajmował stanowisko dyrektora szkoły i o stopień nauczyciela mianowanego powinien był ubiegać się w trybie określonym dla dyrektorów szkół, a więc bez odbywania stażu. Z powyższego wynika, iż naruszenie prawa organ wyprowadza z wykładni przepisów prawa materialnego regulujących postępowanie w sprawie awansu zawodowego nauczycieli. Z przepisów tych nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że będący nauczycielem dyrektor szkoły, nie może ubiegać się o stopień awansu zawodowego w trybie określonym dla nauczycieli. Nie bez racji skarżący podnosi, iż użyte w art. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela określenie, że równoważny z odbywaniem stażu jest odpowiedni okres zatrudnienia dyrektora szkoły nie oznacza wyłączenia nauczyciela zajmującego stanowisko dyrektora od możliwości awansowania w trybie określonym dla nauczycieli. Ponadto zasadnie też zauważa, że powyższa regulacja została wprowadzona ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r., która weszła w życie po odbyciu przez niego stażu. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący uzyskał z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw i stosownie do ust. 4 powołanego przepisu, jako nauczyciel, o którym mowa w ust. 3, mógł on złożyć wniosek o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego, po odbyciu stażu trwającego co najmniej 9 miesięcy. Poza sporem jest, iż skarżący staż w wymiarze 9 miesięcy odbył. Dlatego też przyjąć należy, iż nadając decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. stopień nauczyciela mianowanego, organ mieścił się w szeroko pojętej wykładni przepisu art. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela. Kwestia wykładni przepisu nie może być natomiast podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Błędy wykładni nie mają bowiem charakteru rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. W świetle rozważań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.