II SA/Wa 1916/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Adam Lipiński, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe - oddala skargę - [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], przeniósł [...] A. G. na stanowisko służbowe [...] i w wyniku odwołania od tej decyzji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm.), z dniem [...] września 2007 r. przeniósł skarżącą na stanowisko [...] w Wydziale [...] w Komendzie Wojewódzkiej PSP w K. w codziennym rozkładzie czasu służby i przyznał jej uposażenie zasadnicze w grupie [...] w wysokości [...] zł z [...] % dodatkiem za wysługę w wysokości [...] zł, dodatkiem za posiadany stopień w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podał, że skarżąca od dnia [...] czerwca 2004 r. zajmowała stanowisko [...], które istniało w obowiązującym do dnia [...] lutego 2007 r. Regulaminie Organizacyjnym Komendy Wojewódzkiej PSP w K. z dniem [...] marca 2007 r. wszedł w życie nowy Regulamin Organizacyjny Komendy Wojewódzkiej PSP w K. i uległa likwidacji komórka organizacyjna, w której skarżąca pełniła służbę. W konsekwencji zajmowane przez nią stanowisko uległo likwidacji, a zadania tej komórki przejął nowo utworzony Wydział [...], w którym jedynym stanowiskiem oficerskim jest stanowisko naczelnika wydziału. Reorganizacja zaś została podyktowana wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037) oraz wytycznych Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie wdrażania powyższego rozporządzenia, ustalających między innymi maksymalną ilość etatów oficerskich. W przypadku Komendy Wojewódzkiej PSP w K. ilość tych etatów ustalono na poziomie 40% limitu etatowego Komendant natomiast realizując te wytyczne przyjął kryteria: umowny podział komórek na wiodące [...] oraz na wspomagające, do których zaliczono pozostałe komórki organizacyjne. Do komórek wiodących przeznaczono 70% etatów oficerskich [...], zaś pozostałe etaty oficerskie pozwoliły na obsadzenie jedynie stanowisko kierowniczych, tj. naczelników i zastępców wydziałów oraz kierownika sekcji. Skarżąca jest absolwentką Wydziału [...] na kierunku [...], a w roku [...] ukończyła studia podyplomowe w [...] w zakresie oficerskiego przeszkolenia zawodowego [...]. Natomiast w wyniku reorganizacji jedynymi wakującymi etatami oficerskimi są: Kierownik Sekcji Ratownictwa Specjalistycznego w Wydziale [...], Starszy Specjalista w [...], Starszy Specjalista w [...] oraz Zastępca Naczelnika Wydziału [...]. Kandydaci na te stanowiska winni spełniać kryteria dotyczące wykształcenia ogólnego oraz kwalifikacji zawodowych, a także posiadać odpowiednie predyspozycje do zajmowania tych stanowisk. Ponadto kandydatom na te stanowiska postawiono dodatkowe wymagania, a skarżąca, pomimo spełnienia warunków wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy oraz stażu służby, wykształcenia specjalistycznego i ogólnego, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, nie mogła zostać przeniesiona na żadne z tych stanowisk jako równorzędne, zatem w tej sytuacji zostały spełnione przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy. Organ wskazał również, że ze skarżącą przeprowadzono rozmowę, a ponadto odbyło się spotkanie z oficerami, którzy utracili stanowiska oficerskie oraz dodatkowo przedstawiono stanowisko Komendanta Głównego PSP niewyrażającego zgody na zwiększenie ilości etatów oficerskich. Stąd też należało postanowić jak w sentencji, zaś skarżącej zachowano prawo do stawki uposażenia na poprzednio zajmowanym stanowisku. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2007 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i w uzasadnieniu podała, że wspomniane przez organ rozporządzenie nie precyzuje ilości etatów i stanowisk w korpusach w poszczególnych komendach. Ponadto zmiana regulaminu organizacyjnego nie jest reorganizacją urzędu w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych i w tym względzie powołała się na stanowisko judykatury, zaś wytyczne Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, ustalające maksymalną ilość etatów oficerskich, nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach prawa, a umowny podział na stanowiska wiodące i wspomagające nie powinien skutkować regulacjami dotyczącymi ilości etatów oficerskich. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. w mocy. W uzasadnieniu podał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, bowiem likwidacja stanowiska skarżącej jest bezsporna, zaś brak możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe został dostatecznie uzasadniony. Natomiast pojęcia "reorganizacja" użyto w znaczeniu potocznym i faktycznie decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] ustalono nowy regulamin organizacyjny, który ma umocowanie ustawowe, zatwierdzony następnie zarządzeniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Z kolei wytyczne Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, podobnie jak podział komórek na wiodące i wspomagające, użyto w znaczeniu potocznym i nie mogły być podstawą wydania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i zarzuciła jej naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu go w danym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącej, organy nieprawidłowo przyjęły, iż nastąpiła likwidacja zajmowanego przez nią stanowiska oraz że doszło do faktycznej reorganizacji Komendy Wojewódzkiej PSP w K. Nadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 – 8 k.p.a. oraz art. 10, 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię prawa, ponieważ organy orzekające w sprawie działały w oparciu o "wytyczne" Komendanta Głównego PSP dotyczące wdrażania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 143, poz. 1037), które to "wytyczne" nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniu podkreśliła, że nadal w jej jednostce faktycznie istnieje wydział, w którym zajmowała stanowisko oficerskie, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, aby zostały wypełnione przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Reasumując, dokonana reorganizacja jest tylko pozorna. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżącej zaproponowano stanowisko najbliższe w hierarchii służbowej. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżąca podtrzymała swoje zarzuty ze skargi i dodała, że z zakresu jej czynności wynika, iż mogła być ona mianowana na inne stanowisko oficerskie oraz że w tym okresie organ mianował na stanowiska oficerskie inne osoby spoza Komendy Wojewódzkiej PSP w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sprawy związane z mianowaniem, powołaniem, przeniesieniem na inne stanowisko służbowe, zawieszeniem w czynnościach służbowych albo zwolnieniem ze służby odbywają się w trybie przewidzianym w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej i przepisach wykonawczych, a także Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim wyżej wymienione akty prawne spraw tych nie regulują. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej postępowanie to jest dwuinstancyjne i kończy się wydaniem decyzji. Decyzje w sprawach kadrowych ustanawiają na przyszłość nowe prawa i obowiązki strażaka, wynikające z przepisów określonych aktów prawnych. Uregulowanie spraw kadrowych w ten sposób ma doniosłe znaczenie, bowiem decyzja o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe jest oceniana przez sąd administracyjny również pod względem wymogów, jakie określa k.p.a. Art. 38 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm.) zawiera zamknięty katalog przypadków, w których strażaka przenosi się lub można przenieść na niższe stanowisko służbowe. W ust. 2 pkt 4 przepis ten stanowi, że strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia wymienionego na stanowisko równorzędne. Jak wskazuje treść powyższego przepisu, organ go stosujący ma możliwość, a nie obowiązek, przeniesienia strażaka. Zatem decyzję w tym przedmiocie należy uznać za decyzję uznaniową (por. wyrok WSA z dnia 24 listopada 2004 r. II S.A. 3635/03, baza Lex nr 162215). Sądy administracyjne wielokrotnie podnosiły, iż uznanie administracyjne nie zwalnia organu wydającego decyzję z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a uzasadnienie decyzji w tym przedmiocie winno być tak skonstruowane, by nie można było organowi zarzucić dowolności w rozstrzygnięciu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III S.A. 1651/96, baza Lex nr 44815). Do przeniesienia w tym trybie niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: likwidacji stanowiska i braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Celem powołanego przepisu, co jasno wynika z jego treści, jest zapewnienie w przypadku reorganizacji, osobie zajmującej określone stanowisko służbowe, stanowiska równorzędnego. Przepis ten spełnia funkcje gwarancyjne, związane ze szczególnym charakterem stosunku służbowego strażaka i zapewnia stabilność tego stosunku. Gwarancyjny charakter przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 sprawia, że proponowanie strażakowi stanowisk niższych niż równorzędne (w razie ich braku), nie może nosić znamion dowolności. Stosując zasadę wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy, należy dojść do wniosku, że komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej jest uprawniony do przeniesienia podległego mu strażaka na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i jest to decyzja uznaniowa. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki przeniesienia strażaka – A. G. – na niższe stanowisko zgodnie ze wskazanym przepisem. Podstawą zmian organizacyjnych w Komendzie Wojewódzkiej PSP w K. było wejście w życie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej. Jak wynika z treści § 1, rozporządzenie kształtowało na nowo organizację istniejących już komend wojewódzkich i powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej. Nastąpiła zatem reorganizacja już istniejących jednostek organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej. Poprzez reorganizację należy rozumieć "zorganizowanie, organizowanie czegoś, na nowo, w inny sposób" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego red. S. Dubisza t. 3 s. 928). Oznacza to, że powstała nowa struktura organizacyjna, a stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącą zostało zlikwidowane. W nowo powstałej strukturze Komendant Wojewódzki mógł ustalić w inny niż dotychczas sposób, strukturę poszczególnych komórek organizacyjnych. Ustalając zaś taką strukturę, Komendant Wojewódzki mógł kierować się wytycznymi Komendanta Głównego PSP. Wytyczne jednak nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego, ale są czynnością z zakresu administrowania, w tym wypadku określenia zasad tworzenia komórek organizacyjnych w Komendzie Wojewódzkiej PSP. Organ administracji ma prawo w ten sposób kształtować strukturę podległych mu podmiotów i podejmować inne czynności organizacyjne. W innym wypadku organy administracji byłyby przesadnie związane przepisami prawa, co uniemożliwiłoby sprawne administrowanie. Wytyczne dotyczyły zatem spraw organizacyjnych i wbrew twierdzeniom skarżącej, nie miały wpływu na indywidualne decyzje podjęte w jej sprawie. Także porównanie nowego Regulaminu Organizacyjnego KW PSP z dnia [...] lutego 2007 r. w K. z rozdziałem etatów w Komedzie Wojewódzkiej PSP w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazuje, że stanowiska oficerskie w wydziale, w którym skarżąca pełniła służbę, zostały rozdysponowane w taki sposób, że jej stanowisko zostało zlikwidowane. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek wynikająca z treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a mianowicie likwidacja stanowiska skarżącej. Sąd zwraca uwagę, że to na organie administracyjnym podejmującym decyzje o przeniesieniu spoczywa obowiązek wykazania, że nie było i nie ma możliwości przeniesienia danej osoby na inne równorzędne stanowisko. Zdaniem Sądu, rozpoznawanej sprawie nie było możliwości przeniesienia A. G. na równorzędne stanowisko. Jak podał organ, na skutek wejścia w życie nowego Regulaminu Organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej PSP w K. w dniu [...] marca 2007 r., uległa likwidacji komórka organizacyjna, w której skarżąca A. G. pełniła służbę, a co za tym idzie – likwidacji uległo również zajmowane przez nią stanowisko. Zaś zadania tej komórki przejął nowo utworzony Wydział [...], w którym jedynym stanowiskiem oficerskim jest stanowisko naczelnika Wydziału. Jak zatem wynika z akt sprawy, została spełniona także druga przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, bowiem brak było możliwości przeniesienia jej na inne równorzędne stanowisko. W dacie wydawania decyzji o przeniesieniu skarżącej w Komendzie Wojewódzkiej PSP w K., liczba stanowisk oficerskich była mniejsza niż ilość oficerów pełniących służbę w tej jednostce. Ponieważ stanowiska w korpusie oficerskim są głównie stanowiskami kierowniczymi (porównaj regulamin), to dobór oficerów do pełnienia służby na tych stanowiskach należy do polityki personalnej organu i ten aspekt sprawy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nadto organ szczegółowo wykazał, dlaczego, jego zadaniem, kwalifikacje skarżącej nie pozwalają jej na pełnienie funkcji oficerskich, a zatem organ mógł według własnego kryterium kształtować dobór kadry oficerskiej na stanowiska w korpusie oficerskim. Organ wyjaśnił tę kwestię w uzasadnieniach decyzji wystarczająco, a uzasadnienie w tym zakresie odpowiada kryteriom z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. Reasumując, jak już wskazano powyżej w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją uznaniową. Granice tego uznania określa przepis art. 7 k.p.a., który stanowi o obowiązku uwzględnienia interesu społecznego (w tej konkretnej sytuacji interes służby w Państwowej Straży Pożarnej) i słusznego interesu obywatela (w rozpoznawanej sprawie strażaka – A. G.). Decyzje wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego nie są jednak wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych, określonych w k.p.a. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, winien jest w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie prowadzonego postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Powyższe wynika z treści art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu, organ w sposób logiczny uzasadnił decyzję. Powołał się zarówno na przesłanki natury służbowej jak i na słuszny interes skarżącej. Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.