I SA/Wa 1409/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marek Wroczyński Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalność odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku działając na podstawie art. 4 pkt 9, art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 pkt 1, 139, 140, 142, 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), dalej ugn, art. 26 § 2 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98,poz.1071 ze zmianami), dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 kwietnia 2000 roku Starosta P. działając jako organ wyznaczony z urzędu przez Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia przedmiotowej sprawy orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic: [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz M. L. Ł., J. K., L. T. D., K. M. D. Jednocześnie zobowiązał w/w do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i orzekł, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Decyzję doręczono miedzy innymi Spółdzielni [...] w W., która wniosła od niej odwołanie zarzucając, że nie zostały spełnione przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz błąd w założeniu, że zwracany teren położony był na obszarze przeznaczonym pod usługi służby zdrowa. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia stwierdziła, iż zarówno ona jak i jej poprzednik prawny Spółdzielnia [...] posiadają i użytkują sporną działkę - oznaczoną numerem [...] - od przeszło 34 lat. Przez cały ten okres podmioty te wnosiły opłaty z tytułu umowy dzierżawy oraz ponosiły wszelkie koszty utrzymania terenu. Tereny w rejonie ulic [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Budynki oraz cała towarzysząca im infrastruktura, zieleń, ciągi pieszo - jezdne, pawilony usługowo - handlowe, parkingi dwupoziomowe zostały zrealizowane ze środków własnych Spółdzielni. Wobec powyższego postępowanie dotyczy interesu prawnego Spółdzielni [...]. Spółdzielnia ta jako strona niniejszego postępowania - art. 28 i 29 kpa - jest uprawniona do złożenia odwołania. Wojewoda Mazowiecki - działając na podstawie art. 134 kpa - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 roku stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółdzielni [...], dalej skarżącej, od decyzji Starosty P. uznając, iż Spółdzielnia nie jest stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż przedmiotowa działka stanowi część nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] maja 1974 roku Rep. [...] w celu realizacji budowy zespołu mieszkaniowego [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] kwietnia 1972 roku. Spółdzielnia [...] włada omawianą działka jako dzierżawca, nie legitymuje się jednak żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, nie jest więc stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 127 § 1 kpa prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W tej sytuacji odwołanie jest niedopuszczalne skoro zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. Z takim rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 27 lipca 2007 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 roku. Wnosząc o jej uchylenie powtórzyła argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji w części dotyczącej przysługującego jej przymiotu strony. Nadto podniosła, iż zgodnie z treścią art. 138 ust. 2 ugn umowy dzierżawy wygasają z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Konsekwencje wydanej decyzji powodują, że dzierżawcy nieruchomości mają interes prawny w sprawie o zwrot nieruchomości mimo, że nie przysługują im do niej prawa rzeczowe (Tadeusz Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości str. 327 i 328, wyd. 2 LexisNexis 2004 r.). Skarżąca ma więc interes prawny w wykazaniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 136 i 137 ugn do zwrotu wywłaszczanej nieruchomości. W sprawach o zwrot sąsiednich działek gruntu, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, Wojewoda Mazowiecki uznał skarżącą za stronę. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.), zaś sędziowie sądów administracyjnych podlegają jedynie Konstytucji RP oraz ustawom (art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż Wojewoda Mazowiecki działając jako organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 134 kpa, który to przepis powołał jako podstawę swojego orzeczenia w sprawie niniejszej. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z dwojakiego rodzaju przyczyn, to jest przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia - co nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje zaś między innymi sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dotyczy to przypadków, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, co też nie miało miejsca. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z dnia 5 lipca 1999 roku OPS 16/98 (ONSA 1999,Nr 4, poz. 119), wyroku z dnia 5 lipca 2006 roku II OSK 942/05 (ONSAiWA 2007/2/50) i skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej w pełni je podziela. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o zwrot nieruchomości była okoliczność, iż Spółdzielnia włada przedmiotowym gruntem jak dzierżawca, nie legitymuje się jednak żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, iż skarżący swoją legitymację do bycia stroną w postępowaniu zwrotowym wywodzą z faktu bycia dzierżawcą zwracanej działki. Stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także osoby którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym jak np. najemcy nieruchomości, (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 roku, sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955, z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I S.A. 2312/99, LEX nr 78956, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 136/01, LEX nr 78939). Źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego kształtujący sytuację prawną takiego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. Na gruncie tego stanowiska analizując przepis art. 138 ust. 2 ugn należy uznać, że dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny bycia stroną w postępowaniu o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości jego prawo dzierżawy wygasa z mocy prawa - po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Decyzja taka prowadzi do pozbawienia dzierżawcy przysługującego mu dotąd i podlegającego ochronie prawa dzierżawy bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie nie może zniweczyć samo przez się żądania zwrotu nieruchomości, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ugn, oraz że istnieje przeszkoda zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego dzierżawcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikający z art. 138 ust. 2 ugn. Wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio oddziałuje na jego sferę prawną – a więc zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa – postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego. Znajdująca się w aktach administracyjnych umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku zawarta pomiędzy Miastem W. a Spółdzielnią [...], na okres od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2006 roku, nie dotyczy działki będącej przedmiotem zwrotu tj. działki nr [...] podobnie jak kolejna umowa nr [...] ustalająca okres dzierżawy od dnia 1 kwietnia 2007 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku (k. 70 – 75 akt sprawy niniejszej). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w oparciu o co przyjęto, iż skarżący ma przymiot dzierżawcy zwracanej działki. Umowa dzierżawy w zasadzie może być zawarta w dowolnej formie. Jednakże dzierżawa nieruchomości na okres dłuższy niż rok wymaga zachowania formy pisemnej, której niezachowanie oznacza zawarcie umowy na czas nieoznaczony – art. 660 w zw. z art. 694 kc. Fakt zawarcia takiej umowy może być stwierdzony wszelkimi dowodami, z wyjątkiem przewidzianym w art. 75 1 kc. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien w zależności od ustaleń czy skarżący ma przymiot dzierżawcy a zatem strony niniejszego postępowania ponownie rozstrzygnąć sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu bądź wydać prawidłowe rozstrzygniecie przy ustaleniu, iż skarżąca nie ma przymiotu strony. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) orzekł jak w sentencji.