II OSK 1735/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej WK i KK od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1027/06 w sprawie ze skargi AK i HK oraz WK i KK na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] i zasądził na rzecz skarżących od organu koszty postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] października 2001 r. decyzją nr [...] Starosta Bocheński zatwierdził projekt budowlany i wydał AiHK pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych z zapleczem, myjni samochodowej, stanowiska tankowania LPG i wewnętrznego układu komunikacyjnego na nieruchomości przy ul. [...] w B. Wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2001 r. złożyli: Prokurator Okręgowy w Krakowie (10 marca 2005 r.) oraz WiKK, wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nieważności decyzji Burmistrza Miasta Bochni z dnia [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po wznowieniu postępowania z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Starosta Bocheński odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2001 r., stwierdzając, iż zastosowanie ma art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), tj. w danym stanie faktycznym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, a zatem brak podstaw do uchylenia decyzji już istniejącej. Organ wskazał, że fakt stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Bochni z dnia [...] października 2000 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej podstawą wydanego dnia [...] października 2001 r. pozwolenia na budowę, nie może uzasadniać uchylenia tej ostatniej decyzji, z uwagi na fakt, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jest zgodne z ustaleniami uchwalonego w dniu 12 sierpnia 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bochni (uchwała nr XXXV/344/05), zaś dokumentacja projektowa jest prawidłowa. Starosta Bocheński uznał ponadto, że inwestycja AiHK nie narusza interesu prawnego WiKK, bowiem ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W wyniku odwołania WiKK od decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] maja 2006 r. oraz po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie o stwierdzenie jej nieważności Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił powyższą decyzję. Wojewoda uchylił także decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia [...] października 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieprawidłowe było uznanie przez organ I instancji, jakoby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Organ I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach faktu, iż objęta pozwoleniem na budowę inwestycja została zakończona w 2003 r. Ponieważ wznowienie postępowania cofa je do stadium sprzed wydania rozstrzygnięcia, organ wydający nowa decyzję powinien zastosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania i wziąć pod uwagę istniejący wówczas stan faktyczny. W związku z tym Starosta Bocheński winien był wziąć pod uwagę fakt, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja została zrealizowana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem postępowanie w zakresie wydania pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, co w konsekwencji prowadzi do konieczności jego umorzenia. Wojewoda Małopolski wyjaśnił także, że z uwagi na wystąpienie podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Bochni z dnia [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej podstawą wydania decyzji z dnia [...] października 2001 r., Starosta Bocheński zobowiązany był do uchylenia tej ostatniej decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska organu I instancji, iż WiKK nie mogą być stroną wznowionego postępowania. Co więcej wskazał, iż przepisy k.p.a. w ogóle nie dają organowi administracji podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o posiadaniu lub braku przymiotu strony w postępowaniu, ani też o dopuszczeniu lub nie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W niniejszej sprawie należało ustalić krąg osób, których interes prawny mógł ulec naruszeniu, badając wpływ inwestycji na okoliczne nieruchomości nie tylko w aspekcie jej oddziaływania pod względem urbanistyczno-architektonicznym, warunków sanitarnych, bezpieczeństwa p.poż. i ochrony środowiska, ale i dokonując oceny jej wpływu na sposób zagospodarowania m.in. działki WiKK. Biorąc pod uwagę, że WiKK wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2006 r. a Prokurator Okręgowy w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Wojewoda Małopolski przyjął pogląd, że w takiej sytuacji należy dać pierwszeństwo trybowi zwykłemu – odwoławczemu. Zakres rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym jest szerszy, tryb stwierdzenia nieważności w zasadzie powinien być stosowany do decyzji ostatecznych, chociaż nie wynika to wprost z przepisów. Organ odwoławczy uznał za zasadne również zarzuty podnoszone przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego złożyli AiHK oraz WiKK. AiHK wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., iż termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowanie upłynął, zarówno dla WiKK, jak i dla Prokuratora Okręgowego w Krakowie, najpóźniej dnia 14 stycznia 2005 r. WiKK wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] maja 2006 r. z jednoczesnym uchyleniem decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] października 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz umorzeniem postępowania pierwszej instancji w tej sprawie. Wskazali m.in., iż decyzja Starosty Bocheńskiego została wydana w wyniku przestępstwa, zaś dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Wskazali również, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób mający na celu przedawnienie się tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1027/06, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż organ odwoławczy niezasadnie uznał, że zarówno odwołanie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności mogą zostać rozpatrzone łącznie w trybie zwykłym odwoławczym, bowiem, jak wynika z art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności decyzji. Wobec zbiegu odwołania i wniosku o stwierdzenie nieważności pierwszeństwo powinien mieć tryb nadzwyczajny, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji w wyniku wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. powoduje bezwzględna eliminację decyzji z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania skutkującym koniecznością jej uchylenia, Sąd I instancji nie odnosił się do zarzutów podniesionych w skargach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli WiKK, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej P.p.s.a.) w związku z art. 138 i 156 k.p.a – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ odwoławczy błędnie rozpoznał sprawę w trybie odwoławczym, podczas gdy pierwszeństwo winien mieć tryb nadzwyczajny. W opinii skarżących stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organ odwoławczy obowiązany jest dokonać merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a., nie może natomiast orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na odmienny zakres działania organu odwoławczego i nadzorczego. Tryb odwoławczy ma zatem pierwszeństwo przed trybem nadzoru, gdyż nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien podjąć jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a., nie może natomiast stwierdzić nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 i art. 156 k.p.a. jest w pełni uzasadniony. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo stwierdzeniu nieważności decyzji a więc trybowi nadzwyczajnemu. Pogląd ten nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w obowiązującym prawie, ani też w doktrynie i orzecznictwie szeroko cytowanym w skardze kasacyjnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie ograniczają wprost stosowania tego trybu jedynie do decyzji ostatecznych, tak jak to wynika z brzmienia art. 145 § 1, art. 154 § 1 czy też art. 155 k.p.a., jednak jest to jeden ze środków zaliczanych do trybu nadzwyczajnego. I w sytuacji kiedy rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania, należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę rozpatrzenie środka odwoławczego – zwykłego, a dopiero w drugiej kolejności ewentualne rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym. Zakres rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, jest szerszy niż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co nie jest bez znaczenia dla strony, gdyż ma to swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu. Poza tym dając pierwszeństwo trybowi nadzwyczajnemu, kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, można mieć uzasadnione wątpliwości, czy nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (nieostatecznej), nie może być środkiem konkurencyjnym względem odwołania, które przysługuje stronie (art. 127 § 3 k.p.a.). Szeroko cytowane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądowe, zwraca uwagę na wszystkie te problemy, które uszły uwadze Sądu I instancji. W niniejszej sprawie wniosek Prokuratora Okręgowego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji, powinien być rozpatrzony jako odwołanie łącznie z odwołaniem wniesionym przez WiKK, tak jak to zrobił Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien ww. decyzję poddać kontroli pod względem merytorycznym, czego nie uczynił z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.