II SA/Gd 692/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 30 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2003 r. A. B. wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania za położną w K. działkę nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że nieruchomość ta została zajęta przez Gminę na urządzenie drogi bez wypłaty należnego dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania wynikającego z art. 73 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W dniu 16 czerwca 2004 r. A. B. i Gmina zawarli porozumienie, w którym w wyniku negocjacji ustalili odszkodowanie za działkę nr [...] w wysokości 1200 zł. i uzgodnili, iż jego zapłata nastąpi po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie przez Gminę własności nieruchomości. Decyzją z dnia 17 września 2004 r., wydaną na wniosek Burmistrza Miasta, Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. należąca dotąd do A. B. działka nr [...] położona w K., stała się na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z mocy prawa, własnością Gminy. W piśmie z dnia 2 lutego 2007 r. A. B. oświadczył, iż podtrzymuje swój wniosek o ustalenie odszkodowania. Decyzją z dnia 4 lipca 2007 r. Starosta ustalił na rzecz A. B. odszkodowanie w kwocie 15 900 zł za zajętą pod drogę działkę nr [...] położoną w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak było podstaw do ustalenia wysokości odszkodowania na mocy porozumienia stron. Zgodnie bowiem z art. 73 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art.130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2004 Nr 261, poz 2603 ze zm.) odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością właściwych jednostek samorządu terytorialnego, może być ustalone tylko przez starostę, po uzyskaniu opinii rzeczoznawczy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu metody porównawczej, o której mowa w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Starosta ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 15 900 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasta wystąpiła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca wskazała, iż w trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania A. B. złożył oświadczenie woli o ustaleniu wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Jednocześnie wobec jasnej treści umowy z dnia 16 czerwca 2004 r., twierdzenia jego pełnomocnika, iż wypłacona w dniu 4 listopada 2004 r. kwota 1 200 zł. nie stanowiła odszkodowania, ale formę zapłaty za bezumowne użytkowanie działki, są bezzasadne. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością tych jednostek za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2005 r. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Powołując się na powyższe przepisy oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt I CKN 636/00, w którym wskazano, iż sprawa ustalenia odszkodowania z art. 73 ustawy wprowadzającej, należy do drogi postępowania administracyjnego, Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że odszkodowanie, które zostało ustalone i wypłacone na podstawie porozumienia z dnia 16 czerwca 2004 r. nie mogło być uznane za odszkodowanie ustalone w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej. Zostało ono bowiem ustalone w trybie cywilnoprawnym tj. w drodze umowy, a nie w wymaganym trybie administracyjnym tj. w wydanej przez uprawniony organ decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu odwoławczego, że odszkodowanie ustalone w trybie cywilnoprawnym nie ma skutków w postępowaniu administracyjnym, wskazując iż żaden z przepisów ustawy wprowadzającej nie wyłącza prawa stron do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze rokowań, natomiast art. 114 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc jeden z przepisów regulujących zasady i tryb ustalania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, wprost stanowi z kolei, że jednostka samorządu przeprowadza rokowania z właścicielem nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, iż złożone przez A. B. oświadczenie woli, w którym potwierdził fakt ustalenia odszkodowania w wysokości 1200 zł, wywołuje skutki prawne wobec wszystkich podmiotów, w tym także organów administracji. Tym samym pominięcie przez Starostę, a następnie Wojewodę zawartego pomiędzy Gminą a A. B. porozumienia, naruszyło w ocenie strony skarżącej przepisy kodeksu cywilnego i zasady współżycia społecznego oraz doprowadziło do pozostającego w sprzeczności z art. 6 k.p.a. dwukrotnego uzyskania odszkodowania przez A. B.. Niezależnie od tego w skardze pokreślono, że kwota wypłaconego przez gminę odszkodowania nie została uwzględniona przez organy także w kontekście ewentualnego rozliczenia z kwotą ustaloną podczas podstępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości orzeczenia przez organ administracji decyzją o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną nabytą z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wobec zawarcia przez strony ugody cywilnej dotyczącej wysokości odszkodowania. Przepis art. 73 tej ustawy w ustępach 1, 2, 3 4 i 5 stanowi, iż 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. (31) Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 4. (33) Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Ustawodawca przewidział zarówno sposób określenia wysokości odszkodowania jak i tryb jego ustalania odwołując się do uregulowań przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odnośnie odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Wobec przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania, ocena możliwości zawarcia przez strony niniejszego postępowania administracyjnego ugody cywilnej regulującej wysokość należnego odszkodowania i konsekwencji jej zawarcia dla prowadzonego postępowania administracyjnego, winna być dokonana przede wszystkim w oparciu o ocenę możliwości zawarcia takiej ugody w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta reguluje kwestie wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w Rozdziale 4 Wywłaszczanie nieruchomości i rozdziale 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Art. 112 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość tego odszkodowania podlega ustaleniu i wypłacie według ściśle określonych reguł wskazanych w art. 130 – 132 ustawy. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarówno wywłaszczenie jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji i niezależny od woli stron postępowania. Art. 118 ust. 2 ustawy stanowi, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Postępowanie to musi się zatem zakończyć wydaniem decyzji nawet gdy między stronami nie ma okoliczności spornych. Postępowanie wywłaszczeniowe obejmuje m.in. określenie wysokości odszkodowania, jest ono bowiem niezbędnym elementem decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. W konsekwencji przyjąć należy, iż zarówno kwestia wywłaszczenia nieruchomości jak i ustalenia wysokości odszkodowania nie może być załatwiona ugodą administracyjną. W świetle brzmienia ustawy, nie budzi to, zdaniem Sądu, wątpliwości. Wywłaszczenie nieruchomości, tworzy stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, z uwagi na nierówność stron stosunku prawnego i władcze działanie organu administracji. Charakter odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest sporny. Instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uznawana jest w doktrynie i judykaturze za kwestię bądź administracyjnoprawną, bądź cywilnoprawną, przekazaną kompetencji organu administracji. (vide: Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 str. 122-125) Podzielając stanowisko co do cywilnego charakteru takiego roszczenia, wskazać należy, iż roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega przepisom kodeksu cywilnego ani cywilnemu trybowi postępowania co do jego zaspokojenia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują zasady i tryb jego ustalania, określając w jaki sposób winno być ono ustalone i przekazując kompetencje w tym zakresie organom administracji. Przekazanie to, zgodnie z art. 2 § 3 kodeksu postępowania cywilnego wyłącza właściwość sądów powszechnych do rozpoznania spraw o odszkodowanie. Sądy powszechne nie będą zatem właściwe do rozpatrzenia roszczeń o zapłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W Rozdziale 4 ustawy - Wywłaszczanie nieruchomości w art. 114 ust. 1 przewidziano, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, w trakcie rokowań może być zaoferowana nieruchomości zamienna. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, przepis ten nie stanowi argumentu przemawiającego za dopuszczeniem zawarcia ugody cywilnoprawnej dotyczącej wysokości odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym. Rokowania, o których jest mowa w art. 114 ust. 1 ustawy, przeprowadzane są bowiem w celu zawarcia przez strony umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia prawa własności nieruchomości. Rokowania te nie są elementem prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, przeciwnie, ich przeprowadzenie stanowi warunek wszczęcia takiego postępowania. Celem tego uregulowania jest wyłączenie trybu wywłaszczeniowego w sytuacjach gdy nabycie nieruchomości niezbędnej na cele publiczne może nastąpić w drodze dobrowolnie zawartej umowy cywilnej na warunkach równorzędności stron, bez sięgania przez organ państwa do przymusowego trybu pozbawienia prawa do nieruchomości. W razie zawarcia w wyniku rokowań umowy cywilnoprawnej, postępowanie administracyjne nie jest w ogóle prowadzone, a organ nie wydaje decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego. W takim przypadku strona za zbytą nieruchomość uzyskuje bądź uzgodnioną cenę sprzedaży, bądź nieruchomość zamienną, a odszkodowanie w ogóle nie jest przez organ administracji ustalane. Natomiast jeżeli strony nie zawrą umowy cywilnej i dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego istotą jest władcze orzeczenie o odjęciu praw do nieruchomości, ustawa wyklucza tryb negocjacyjny i nakazuje wydanie decyzji. Wykluczyć należy, zdaniem Sądu, możliwość orzeczenia przez organ administracji o wywłaszczeniu władczą decyzją administracyjną, pozostawiając stronom ustalenie w formie umowy cywilnej wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 917 k.c. przez zawarcie ugody strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Ugoda cywilna stanowi rodzaj umowy cywilnej. Zgodnie z art. 353 k.c., strony mogą ułożyć swój stosunek prawny według swego uznania byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze stosunku), ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W sytuacji zawarcia umowy cywilnej, gdy zbycie praw stanowi przejaw swobodnej woli strony w tym zakresie, ustalenie ekwiwalentu za to prawo pozostawione jest swobodzie równorzędnych stron umowy. Natomiast w sytuacji gdy odjęcie prawa do nieruchomości następuje w postępowaniu wywłaszczeniowym, władczym orzeczeniem organu administracji, brak jest uzasadnienia do zostawienia swobodzie stron ustalenie ekwiwalentu za to prawo, a organ państwa musi orzec o warunkach wywłaszczenia, w tym o wysokości odszkodowania, według ściśle określonych reguł. Z uprawnieniem organu do wywłaszczenia nieruchomości wbrew woli uprawnionego, realizowanym w interesie dobra publicznego, sprzężony jest obowiązek organu zapewnienia osobie pozbawionej prawa do nieruchomości odszkodowania przewidzianego w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 128 tej ustawy stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Uregulowanie takie zapewnia realizację wynikającej z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ingerując w prawo własności, państwo zapewnia zatem stosowne odszkodowanie za prawo odjęte wbrew woli uprawnionego. Konstrukcja taka chroni przede wszystkim interes wywłaszczanego, zapewniając mu właściwy ekwiwalent za prawo wywłaszczone przez silniejszy podmiot jakim jest państwo, a z drugiej strony chroni interes zbiorowości, w interesie której nastąpiło wywłaszczenie, obowiązanej do zapłaty ekwiwalentu, określając przejrzyste reguły jego ustalenia i zapewniając jednolitość zasad pozbawiania obywateli prawa do nieruchomości. Ustalenie odszkodowania decyzją organu administracji, w przewidzianym ustawą trybie, jest dla uprawnionego korzystne z uwagi na brak w postępowaniu administracyjnym zasady kontradyktoryjności obowiązującej w postępowaniu cywilnym oraz odmienne zasady ponoszenia kosztów postępowania. Wprowadzając taki tryb postępowania, ustawodawca słusznie przyjął, iż konsekwencje wynikające z władczego charakteru odjęcia własności winny mieć przy ustalaniu wysokości odszkodowania pierwszeństwo przed wartością jaką jest swoboda równorzędnych stron stosunku cywilnoprawnego. W niniejszej sprawie kwestia ta jest szczególnie widoczna w związku z faktem, iż wysokość odszkodowania przewidziana w umowie cywilnoprawnej jest kilkunastokrotnie niższa, niż kwota odszkodowania ustalonego w decyzji, w trybie określonym przepisami administracyjnoprawnymi. Podkreślić należy, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami rozdziela tryb postępowania administracyjnego i cywilnego, określając wyraźnie przypadki w jakich zastosowanie w sprawach w niej uregulowanych znajdzie tryb cywilny, także w innych sytuacjach styku prawa administracyjnego i cywilnego. Ustawa ta precyzuje, kiedy kwestie cywilne w niej wskazane podlegają rozstrzygnięciu decyzją administracyjną, a kiedy mogą być uregulowane przez strony w umowie (ugodzie) cywilnej. Sytuacja taka przewidziana jest w art. 98 ust. 3 ustawy, który wyraźnie dopuszcza możliwość uzgodnienia w formie umowy cywilnej wysokości odszkodowania za nieruchomość drogową, której własność przeszła na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa przy podziale nieruchomości i przewiduje ustalenie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, jedynie w sytuacji gdy między stronami nie dojdzie do zawarcia umowy. Podobnie, przepis art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 ustawy, przewidujący ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych w nim urządzeń, reguluje ustalenie odszkodowania przysługującego właścicielowi nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie art. 124 ust. 3 ustawy stanowi, iż udzielenie zezwolenia decyzją administracyjną musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskania zgody na wykonanie prac, w razie zawarcia umowy cywilnej, rozliczenia między stronami odbywają się na zasadach wynikających z kodeksu cywilnego, a roszczenia z tego tytułu podlegają właściwości sądu powszechnego. Zdaniem Sądu, wykładnia językowa przepisów działu 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na brak możliwości uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją, o której jest mowa w art. 119 ustawy, w drodze umowy cywilnej. Brak jest także argumentów przemawiających za przyjęciem odmiennego stanowiska w drodze wykładni systemowej lub celowościowej, przeciwnie wykładnia taka prowadzi do wniosków zbieżnych z rezultatami wykładni językowej. Nadto wskazać należy, iż bezwzględna niedopuszczalność drogi sądowej wyłączająca możliwość orzekania o odszkodowaniu przez sąd cywilny, uniemożliwiałaby dochodzenie roszczeń cywilnych wynikających z takiej umowy przed sądem, pozbawiając stronę przewidzianego w art. 45 Konstytucji prawa do sądu. Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż zawarcie ugody cywilnej regulującej kwestię ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją administracyjną w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, brak jest także podstaw do konstruowania takiego prawa w przypadku instytucji przewidzianej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Podkreślić należy, iż ustawodawca w art. 73 ust 4 tej ustawy wskazał jednoznacznie, iż odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ma być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W przepisie tym nie przewidziano odpowiedniego stosowania przepisów tej ustawy, dopuszczającego modyfikację przewidzianego w niej trybu, wynikającego z ewentualnej odmienności regulowanej instytucji od instytucji wywłaszczenia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami winny być zatem stosowane wprost, bez możliwości odstępstw co do przewidzianego w niej trybu ustalania odszkodowania. Analizując charakter instytucji przewidzianej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wskazać należy, iż wprowadza ona szczególny tryb pozbawienia własności aktem o randze ustawy, a nie decyzji administracyjnej, jak to ma miejsce w przypadku wywłaszczenie przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie takiego rozwiązania, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, (OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 7, poz. 66), podyktowane było faktem, iż interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie mógł być należycie zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonywanie ustalenia odszkodowania z urzędu musiałoby zostać poprzedzone ustaleniami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości w wielu przypadkach niemożliwymi do dokonania w rozsądnym czasie. Stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej było zatem rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż ustawa ta podejmuje próbę uporządkowania istotnych z punktu widzenia interesu społecznego stosunków własnościowych dotyczących dróg publicznych nieuregulowanych przez wiele lat, a w ustawie podjęto próbę zrównoważenia szczególnego interesu publicznego, jakim jest budowa dróg i interesu właścicieli gruntów. Z przepisów prawa wynika, iż kwestie związane z nabyciem własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zostały w całości przekazane kompetencji organów administracji. Ustalenie przejścia prawa własności powierzono kompetencji wojewody, w sposób wyłączający właściwość sądu powszechnego odnośnie ustalenia tego faktu (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt III CZP 77/2002). Również ustalenie wysokości odszkodowania za odjęcie prawa własności powierzono organom administracji. W postanowieniu z dnia 22 maja 2002 r. I CKN 636/2000 (Lex Nr 55252) Sąd Najwyższy wskazał, iż art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że sprawa ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną należy do drogi postępowania administracyjnego. Roszczenie byłego właściciela o zapłatę odszkodowania nie może być dochodzone przed sądem cywilnym, a upoważnionym do jego ustalenia jest wyłącznie organ administracji w trybie i wysokości przewidzianej w przepisach regulujących co do zasady materię prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie możliwości ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w formie umowy cywilnej winien on wyraźnie przewidzieć taką możliwość w treści ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podobnie jak to ma miejsce w przypadkach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, precyzujących kiedy kwestie w niej uregulowane podlegają orzeczeniu decyzją administracyjną, a kiedy ustaleniu przez strony w umowie (ugodzie) cywilnej. Art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje podobną do przewidzianej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, instytucję przejścia z mocy prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, w wyniku podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy dotyczący ustalenia odszkodowania wyraźnie przewiduje, iż odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tym przypadku ustawodawca przewidział możliwość uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomość drogową wolą stron, bez stosowania przewidzianych przepisami prawa reguł odnośnie określenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stosowania tego uregulowania w drodze analogii. Gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie takiej możliwości w przypadku wywłaszczenia prawa własności nieruchomości drogowych uregulowanym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, winien on w ust. 4 tego przepisu przewidzieć, iż należne odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane nie według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, lecz odwołać się do uregulowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć należy, iż art. 73 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu stanowił, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Przepis ten został znowelizowany przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r., w ten sposób, że odszkodowanie ma być ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Ustawą tą zmieniono także treść art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca, który jednym aktem wprowadził zmiany obu przepisów, zamierzając wprowadzić w przypadku wskazanym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tryb tożsamy z przewidzianym w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niewątpliwie mógł odwołać się do tego uregulowania. Przeciwko przyjęciu takiej możliwości, poza brzmieniem ustawy, przemawia także charakter instytucji przewidzianej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tryb zastosowany w tej ustawie określany jest w doktrynie jako "swoisty tryb nacjonalizacji". (vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, Str. 393) Tryb ten stanowi ingerencję państwa w prawo własności nieruchomości szeregu obywateli, pozbawiając ich tego prawa w interesie publicznym związanym z funkcjonowaniem dróg publicznych w całym państwie. Ustawodawca przewidział szczególne uregulowanie roszczeń osób pozbawionych mocą tej ustawy praw własnościowych. Określił on, iż wniosek o wypłatę odszkodowania może być złożony w ściśle oznaczonym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. a więc trzy lata po wejściu w życie ustawy, a roszczenie takie wygasa po tym terminie i określił szczegółowo tryb i sposób ustalenia jego wysokości. Takie unormowanie stawia wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości w tej samej sytuacji i zapewnia jednolitość zasad przy ustaleniu ekwiwalentu za wywłaszczone nią nieruchomości. Cywilistyczna swoboda kształtowania treści stosunku prawnego w zakresie ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, byłaby sprzeczna z istotą tego uregulowania. Zdaniem Sądu, osoby pozbawione prawa własności jednym aktem ustawowym, winny uzyskiwać rekompensatę za odjęte prawo na tych samych, zagwarantowanych regulacją prawną, zasadach. Cywilistyczna dowolność ukształtowania jego wysokości stawiałaby właścicieli poszczególnych nieruchomości w zróżnicowanej sytuacji prawnej odnośnie prawa do rekompensaty za odjętą własność, w zależności od woli organów Skarbu Państwa lub gmin odnośnie wysokości podlegającej wypłaceniu należności w poszczególnych przypadkach. Sytuację taką zależałoby znać za niesłuszną z punktu widzenia aksjologicznego. Zgodnie z art. 58 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Pojęcie przepisów bezwzględnie obowiązujących nie jest ograniczone do unormowań zawierających regulacje prawa cywilnego, a charakter imperatywny nie musi wynikać bezpośrednio z treści przepisu, lecz wnioski takie mogą także wynikać z wykładni systemowej oraz celu danej regulacji. W ocenie Sądu, zawarta ugoda cywilna dotycząca kwestii odszkodowania za nieruchomość ustalona w trybie i wysokości sprzecznej z uregulowaniami wynikającymi z przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotknięta jest sankcją nieważności. Stan nieważności jest brany pod uwagę z urzędu i nie wymaga uprzedniego stwierdzenia wyrokiem sądowym. W niniejszej sprawie organ administracji słusznie zatem nie uwzględnił faktu zawarcia przez strony porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania i rozstrzygnął wniosek decyzją o ustaleniu odszkodowania. W ocenie Sądu, organ administracji ustalając wysokość odszkodowania zasadnie nie uwzględnił wypłaconej na podstawie nieważnej umowy cywilnej kwoty 1 200 zł.. W analizowanej sytuacji istotne znaczenia ma tytuł, na poczet którego nastąpiła zapłata. Należność ta nie została przez stronę uiszczona na poczet odszkodowania ustalanego w postępowaniu administracyjnym, na przykład jako realizacja zobowiązania wynikającego z uchylonej decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie, lub na podstawie woli strony, która zamierza częściowo uregulować zobowiązanie podlegające przyszłemu ustaleniu w decyzji. Z oświadczenia Gminy wynikało wyraźnie, iż wypłacona kwota stanowiła wykonanie zobowiązania wynikającego z zawartej ugody cywilnej, a gmina kwestionowała zasadność orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu decyzją wskazując na całkowite zaspokojenie roszczeń uprawnionego w innym trybie. Brak było podstaw do tego by wbrew wyraźniej woli strony, która wskazywała tytuł zapłaty, zaliczyć wpłatę na poczet należności ustalanej w trybie administracyjnym. Umowa, w wykonaniu której nastąpiła zapłata dotknięta jest sankcją nieważności. Świadczenie wypłacone na podstawie umowy cywilnoprawnej dotkniętej sankcją nieważności podlega zwrotowi na podstawie art. 405 k.c. w związku z art. 410 § 2 k.c. Przepisu prawa nie regulują kompetencji organu administracji do zaliczenia takiej wierzytelności (wynikającej z tytułu cywilnoprawnego) na poczet należności ustalanej decyzją administracyjną. Zaliczenie takie stanowiłoby w istocie rozstrzygnięcie o istnieniu i wysokości roszczenia cywilnoprawnego z tytułu świadczenia nienależnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje także możliwości dokonywania w decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania potrącenia wierzytelności podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania w stosunku do uprawnionego. Art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. stanowił, iż przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlegają również kwoty potrącone z odszkodowania na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego. Możliwość takiego potrącenia w obecnym brzmieniu przepisu nie jest przewidziana. Nadto wskazać należy, iż Gmina nie składała oświadczenia o potrąceniu, powołując się na fakt, iż wnioskodawcy nie przysługuje żadne roszczenie, które winno być ustalone decyzją, i z którym można dokonać potrącenia jej roszczenia. Oczywistym jest, iż uprawnionemu do odszkodowania przysługuje wyłącznie jedno odszkodowanie w wysokości ustalonej w decyzji. Kwestia wierzytelności Gminy z tytułu nienależnego świadczenia może zostać uregulowana na etapie płatności należności, w przypadku złożenia przez Gminę oświadczenia o potrąceniu wierzytelności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.