III SA/Łd 804/07

Dnia 6 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku Nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] przyznającą M. P. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 września 2007 r. do 29 lutego 2008 r. w wysokości 50,12 zł miesięcznie. W stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przyznał M. P. dodatek mieszkaniowy w powyższej wysokości, przyjmując do podstawy jego naliczenia wydatki przypadające na ½ powierzchni użytkowej zajmowanego przez nią lokalu tj. 22,14 m² ( powierzchnia użytkowa całego lokalu wynosi 44,28 m2 ) oraz opłaty za wodę, ścieki, śmieci i dźwig za 1 osobę w łącznej wysokości 184,14 zł. Taki sposób określenia wydatków był uzasadniony, w ocenie organu tym, że M. P. "posiada ½ spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu", co wynika z zaświadczenia wydanego przez SM oraz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie II Ns 1219/05 stwierdzającego nabycie spadku po J. P. Organ ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu sama, a jej średni miesięczny dochód wynosi 893,47 zł. Dochód uzyskiwany przez M. P. nie przekraczał maksymalnego dopuszczalnego dochodu dla jednej osoby tj. kwoty 1045,56zł. Następnie organ przedstawił sposób wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego – jako różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie (184,14 zł) a 15% łącznego dochodu rodziny (0.15 x 893,47 zł), co dało kwotę 50,12 zł dodatku mieszkaniowego Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła M. P. zarzucając, że organ nieprawidłowo wyliczył dodatek mieszkaniowy "przyznając jej prawo do ulgi tylko z ½ lokalu". Odwołująca się wskazała, że po śmierci męża mieszka sama, a syn i córka, którzy są współwłaścicielami mieszkania, mieszkają osobno. W konkluzji odwołania M. P. wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego w pełnej wysokości. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz,. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 3 ust. 3 ustawy definiującego pojęcie dochodu i stwierdziło, że w świetle poczynionych ustaleń organ I instancji prawidłowo przyjął, że średni miesięczny dochód brutto w jednoosobowym gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wyniósł 893,47 zł (dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 2.680,41 zł, co miesięcznie stanowi 893,47 zł.). Następnie przytoczyło treść art. 6 ust. 4 ustawy wyliczającego wydatki ponoszone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, które powinny być brane pod uwagę przez organ załatwiający wniosek oraz art. 6 ust. 4a ustawy, który określa jakie wydatki nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. SKO wskazało, że M. P. posiada tytuł prawny do ½ zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest to mieszkanie spółdzielcze, ze wszystkimi wygodami. Kwota wydatków przypadających na lokal zajmowany przez wnioskodawczynię, zgodnie z wydrukiem wydanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową wynosi 286,95 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby, gdyby ten lokal wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy; 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo dokonał przeliczenia wysokości opłat za czynsz, do stawek płaconych w zasobach gminy, zgodnie z powoływanym art. 6 ust. 6 ustawy. Kolegium stwierdziło także, że wysokość ½ wydatków (skarżąca, jak podkreślały organy jest właścicielką połowy mieszkania) przyjętych za podstawę obliczeń wynosi 184,14 zł. Od łącznej kwoty wydatków przedstawionych w zaświadczeniu spółdzielni – jak wyjaśnił organ – "odjęta została różnica w opłatach za czynsz po dokonaniu przeliczenia do stawek w zasobie mieszkaniowym gminy i wodę". Dalej organ wskazał na przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie jednoosobowym, a takim jest gospodarstwo strony. Powołując się na postanowienia cytowanego przepisu, Kolegium stwierdziło, że wyliczenie dodatku mieszkaniowego dokonane przez organ I instancji jest wyliczeniem prawidłowym, przeprowadzonym zgodnie z powoływaną na wstępie ustawą o dodatkach mieszkaniowych i przepisach wykonawczych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. P. W jej uzasadnieniu wskazała, że w lokalu mieszkalnym zamieszkuje sama i ponosi całe koszty jego utrzymania. Nie zgodziła się z przyjęciem ½ części kosztów utrzymania lokalu do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego oraz wskazywała, że organ brał pod uwagę jej dochody brutto, gdy tymczasem faktycznie otrzymana przez nią emerytura w okresie trzech miesięcy wynosiła 2280,18 zł. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)[ dalej p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. orzekającej w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm. ostatnia zmiana Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 219), zwana dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem, którego przyznanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek ściśle określonych w przepisach prawa. W art. 2 ust. 1 ustawy ustawodawca określa krąg podmiotów, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy, do którego zalicza najemców i podnajemców lokali mieszkalnych (pkt 1), osoby mieszkające w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego (pkt 2), osoby mieszkające w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych (pkt 3), inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem (pkt 4), a nawet - osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekujące na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca prowadząca jednoosobowe gospodarstwo zajmuje lokal spółdzielczy o powierzchni 44,28 m² . M. P. przysługuje spółdzielcze własnościowego prawa do tego lokalu w ½ części. Pozostali współuprawnieni z tytułu własnościowego prawa do lokalu, którymi są dzieci skarżącej, z tego lokalu nie korzystają. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, zgodnie z art. 244 § 1 k.c. oraz art. 17² ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. 2003 Nr 119, poz. 1116 ze zm.), jest ograniczonym prawem rzeczowym. Prawo to jest prawem zbywalnym, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Przedmiotem zbycia może być też ułamkowa część spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Sytuacja, gdy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przysługuje w częściach ułamkowych kilku osobom np. w wyniku spadkobrania najbardziej zbliżona jest do współwłasności w częściach ułamkowych. Mając na względzie, że prawo nie reguluje odrębnie wspólności innych praw poza współwłasnością rzeczy, do wspólności spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu należy , w ocenie Sądu, stosować odpowiednio zasadę wynikającą z art. 206 k.c. Jeżeli zatem rzecz, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie została podzielona do korzystania, każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art.206 k.c.). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 27 kwietnia 2001 r. III CKN 21/1999 (LEX nr 52366) z przepisów kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Oznacza to, że skarżąca jako współwłaścicielka spółdzielczego własnościowego prawa do przedmiotowego lokalu posiada tytuł prawny do korzystania z całego mieszkania, skoro nie sprzeciwiają się temu pozostali współwłaściciele. Spełnia więc warunek przyznania jej dodatku mieszkaniowego wskazany w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponieważ skarżąca korzysta z całego mieszkania, nie ma żadnych podstaw aby przy określaniu wysokości wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu przyjmować wydatki przeliczone na ½ powierzchni użytkowej lokalu. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy wskazać należy, że wysokość dodatku mieszkaniowego, zależy od: łącznego dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego i powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. Przyjęcie przez organy obu instancji, że chociaż skarżąca zajmuje cały lokal i ponosi koszty jego utrzymania w całości, z uwagi na to, że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w ½ części może otrzymać dodatek mieszkaniowy obliczony dla ½ powierzchni użytkowej tego mieszkania, narusza art. 6 ust. 1, 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, których mowa w ust. 3-6 przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W art. 6 ust. 4 wyliczone zostały wydatki, o których mowa w ust. 3, które winny być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i są to: 1/ czynsz, 2/ opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3/ zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4/ odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5/ inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6/ opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7/ wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu za zakup opału. Z brzmienia przytoczonych nie wynika aby wysokość dodatku mieszkaniowego była uzależniona od wielkości udziału współwłaściciela we współwłasności lokalu czy też wielkości udziału jaki przysługuje danej osobie w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu. Decydująca jest powierzchnia użytkowa zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu, oczywiście z zastrzeżeniem warunków określonych w art. 5 ust. 5 ustawy. Takie stanowisko zajął NSA w sprawie OSK 1234/04 oddalając skargę kasacyjną strony (współwłaściciela lokalu w ½ części), której odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego z tego powodu, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekraczała powierzchnię normatywną (35m²) o więcej niż 50%. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z tym podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani uzasadnienie decyzji organu I instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji SKO, nie przedstawia etapów matematycznego wyliczenia dodatku. Nie wskazuje konkretnie jakie pozycje składające się na wskazaną przez Spółdzielnię łączną kwotę wydatków na mieszkanie (286,95 zł ) zostały zmniejszone o 1/2 lub przeliczone do stawek płaconych w zasobach mieszkaniowych gminy (zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy) tak, że uzyskano kwotę 184,14 zł jako kwotę miesięcznych wydatków przyjmowaną do wyliczeń. Z adnotacji dokonanych ołówkiem na odwrocie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego można wprawdzie sposób obliczania wydatków ustalić, ale nie zmienia to faktu, że wyliczenia te zostały pominięte w uzasadnieniach decyzji, co uniemożliwia stronie zapoznanie się z nimi, prześledzenie sposobu ustalania dodatku i sprawdzenie prawidłowości wyliczeń. Także przytaczanie treści wszystkich przepisów ustawy bez wskazania, w jaki sposób przepis ten został zastosowany w konkretnej sprawie nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w szczególności art. 6 ust. 1, 3 i 4 ustawy, skoro przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego przyjmuje niektóre wydatki ponoszone przez skarżącą przeliczone na ½ powierzchni użytkowej lokalu, co miało niewątpliwie wpływ na wysokość przyznanego dodatku. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji dokonując wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego przyjmie za podstawę wyliczeń wydatki ponoszone przez skarżącą na cały zajmowany przez nią lokal. Sposób wyliczenia dodatku powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby strona mogła prześledzić sposób jego wyliczenia, w kontekście obowiązujących przepisów. r.a.