I OSK 840/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del.WSA Maria Werpachowska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 334/07 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia od T. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 334/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) czerwca 2007 r. Nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Jeleniogórskiego z dnia 14 maja 2007 r. (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oraz orzekł, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 140 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.r.d.") oraz § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15, zwanego dalej w skrócie "rozp. MZ") – utrzymało w mocy decyzję Starosty Jeleniogórskiego z dnia (...) maja 2007 r. (...) o cofnięciu T. B. uprawnienia kategorii B do kierowania pojazdami silnikowymi. Organ pierwszej instancji wydał decyzję po przeprowadzeniu przez specjalistyczne jednostki medyczne badań lekarskich stwierdzających istnienie u skarżącego trwałych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B, B1. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi wydającemu ten akt oparcie się na orzeczeniu lekarskim Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2007 r., które – mimo stwierdzenia istnienia trwałych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi – nie zawiera uzasadnienia oraz nie wskazuje ustalonych podczas badań okoliczności wykluczających prowadzenie przez skarżącego pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B, B1. Odwołujący się podniósł przy tym, że występował do Instytutu Medycyny Pracy w S. o doręczenie mu uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, jednakże nie zadośćuczyniono jego prośbie. Zauważył również, że pozbawiono go uprawnień do kierowania samochodami, nie dając możliwości poznania ustaleń, które stanowiły podstawę negatywnej dla strony decyzji. Podkreślił nadto, że jest człowiekiem zdrowym i nie dostrzega przeszkód do kierowania samochodami. Wyraził także wątpliwość co do rzetelności badania psychologicznego, skoro przeprowadzono je po całonocnej podróży skarżącego. Z tego względu wniósł o dodatkowe badanie psychologiczne oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań jego lekarza z przychodni rejonowej w Janowicach Wielkich na okoliczność stanu zdrowia odwołującego się oraz dowodu z zeznań żony skarżącego na okoliczność, że jest człowiekiem opanowanym i zachowującym się normalnie. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do powtórnego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę kwestionowanego rozstrzygnięcia przez odstąpienie od orzekania o utracie uprawnień do prowadzenia pojazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło dostatecznych podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Organ ten wskazał na art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., według którego decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Stosownie zaś do postanowień art. 122 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy, przy czym tryb takiego badania określa rozp. MZ. Według organu drugiej instancji, z art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. wynika obowiązek starosty wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy w przypadku stwierdzenia u kierowcy przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Zdaniem Kolegium taki przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie, gdyż u skarżącego dwukrotnie – w postępowaniu orzeczniczym pierwszo- i drugoinstancyjnym – stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B i B1. Orzeczenie wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. jest – co wynika z § 13 ust. 2 rozp. MZ – orzeczeniem lekarskim ostatecznym. To zaś oznacza, że podlega ono wykonaniu poprzez wydanie orzeczenia w sprawie prawa jazdy. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji miał podstawy prawne i faktyczne do wydania zaskarżonej decyzji o cofnięciu odwołującemu się prawa jazdy kategorii B. W ocenie Kolegium, zarzuty odwołania, koncentrujące się na kwestionowaniu wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, nie mogły zostać uwzględnione, gdyż organ administracji publicznej właściwy w sprawach wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami, nie jest uprawniony do kontrolowania merytorycznej poprawności orzeczeń lekarskich. Skoro dołączone do akt orzeczenia lekarskie zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy i rozporządzenia, we właściwym trybie i przez uprawnione podmioty, obowiązkiem organu administracji publicznej było uwzględnienie ich jako dokumentów urzędowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 1 k.p.a.) i oparcie na nich stosownego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji nie mógł uwzględnić zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych, ponieważ proponowane przez stronę zeznania świadków zmierzały do kwestionowania ustaleń faktycznych o stanie zdrowia odwołującego wynikających z ostatecznego orzeczenia lekarskiego stanowiącego dokument urzędowy uzyskany w odrębnym postępowaniu określonym szczególnymi przepisami prawa. W takiej sytuacji zeznania zgłoszonych przez skarżącego świadków byłyby – zdaniem Kolegium – nieprzydatne do wyjaśnienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. B. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu odwoławczego uznające prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego, jako dokumentu urzędowego, bez możliwości uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, które zmierzały do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących stanu zdrowia skarżącego, czyni postępowanie odwoławcze iluzorycznym i pozornym, skoro nie można w nim prowadzić żadnych dowodów i kwestionować ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Przyjęcie takiej koncepcji powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego i niemożność wnioskowania dowodów, co w konsekwencji udaremnia korzystanie z przysługujących skarżącemu praw do obrony jego interesów. Stosownie do postanowień art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., dokumenty urzędowe stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno uznać orzeczenia lekarskiego za niewzruszalne, gdyż istnieje możliwość przeprowadzenia dowodów przeciwko treści tego orzeczenia. W ocenie skarżącego, nie ma innej możliwości polemiki z orzeczeniem lekarskim jak tylko poprzez dopuszczenie dowodów w postępowaniu odwoławczym. Skarżący zauważył nadto, że orzeczenie lekarskie stwierdza ogólnie przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1. Brak uzasadnienia orzeczenia powoduje, że nie wiadomo o jakie przeciwwskazania zdrowotne chodzi, zwłaszcza gdy skarżący podnosi, że jest człowiekiem zdrowym, nie leczy się psychiatrycznie, neurologicznie, nie ma schorzeń narządu ruchu, które utrudniałyby prowadzenie pojazdu, nie ma również ani zaburzeń okulistycznych i laryngologicznych ani innych przypadłości (fizycznych i umysłowych) organizmu, które mogłyby stanowić podstawę pozbawienia skarżącego nabytych praw. Z tych też względów skarżący wnioskował dowód z zeznań swojego lekarza rodzinnego. Z kolei wniosek o dowód z opinii biegłego psychologa podyktowany był jedynie przypuszczeniem skarżącego, że wcześniejsze badania psychologiczne mogły wypaść niepomyślnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, wydanego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., z kolei szczegółowe warunki i tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, znajdujące umocowanie w delegacji zawartej w art. 123 u.p.r.d. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skoro wydanie orzeczenia lekarskiego w takim właśnie trybie stanowi dla organów właściwych do rozstrzygania o uprawnieniach do kierowania pojazdami silnikowymi podstawę podjęcia stosownej decyzji, przeto informacje o istnieniu ewentualnych przeciwwskazań do kierowania pojazdem organy te czerpią z orzeczenia lekarskiego, w którego treści powinny znaleźć się nie tylko ustalenia co do schorzeń dotykających badanego, ale także wskazanie i uzasadnienie dlaczego takie właśnie wyniki badań dyskwalifikują daną osobę, jako kierowcę pojazdów silnikowych, prowadząc w rezultacie do pozbawienia przysługujących jej dotychczas uprawnień. Sąd pierwszej instancji uznał, że treść znajdujących się w aktach administracyjnych orzeczeń lekarskich nie pozwala na stwierdzenie, że mogły stanowić dla organów rozstrzygających kwestię cofnięcia uprawnień skarżącego dostateczną podstawę do stwierdzenia konkretnej przyczyny uniemożliwiającej dalsze prowadzenie pojazdów silnikowych, a w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarówno orzeczenie (z dnia (...) grudnia 2006 r., Nr (...)) wydane przez uprawnionego lekarza z Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w J., jak też orzeczenie (z dnia (...) kwietnia 2007 r., Nr (...)) uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, którym w rozpoznawanej sprawie był Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., nie tylko nie wskazują schorzenia będącego przeciwwskazaniem do prowadzenia pojazdów, ale nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia sformułowanej w orzeczeniach osnowy w postaci "stwierdzam istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1." Wobec takiej treści orzeczeń lekarskich Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie mogły one stanowić dostatecznej podstawy do stwierdzenia przez starostę zaistnienia przyczyny wydania decyzji pozbawiającej skarżącego przysługującego mu dotychczas uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd ten powołał się na fakt, że orzeczenie lekarskie nieokreślające przyczyny – a więc stanu zdrowia, czy też schorzenia – dyskwalifikującej badaną osobę jako kierowcę pojazdu silnikowego, i niezawierające uzasadnienia stanowiska autora orzeczenia, wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, uniemożliwiając przede wszystkim stronom, ale także organom administracji publicznej oraz sądom, ocenę takiego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wydawanie orzeczeń lekarskich bez podania przyczyny wykluczającej kierowanie pojazdami i bez uzasadnienia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia jest skutkiem niespójnych regulacji przywołanego rozp. MZ. W załączniku Nr 5 do tego aktu określono wzór orzeczenia lekarskiego, którego treść została ograniczona jedynie do stwierdzenia braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi (lub ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia), bez podania faktycznej przyczyny wykluczającej możliwość kierowania pojazdami a także bez jakiegokolwiek uzasadnienia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Taki wzór orzeczenia zdaniem Sądu pierwszej instancji nie odpowiada elementarnym standardom rozstrzygnięć ingerujących w sferę uprawnień jednostki przez pozbawienie lub ograniczenie jej praw podmiotowych aktem władczym, a przy tym pozostaje w dysharmonii z przepisami rozp. MZ. Ponadto Sąd ten zauważył, że przedstawiona przez ten organ forma rozstrzygnięcia nie znajduje potwierdzenia w regulacjach zawartych w omawianym akcie wykonawczym. Skoro uprawniony lekarz ocenia u badanego ogólny stan zdrowia, w szczególności zaś stan układu krążenia, układu oddechowego, układu nerwowego, sprawność narządu ruchu i stan psychiczny (§ 4 ust. 1 rozp. MZ), a w wyniku badania lekarskiego stwierdza u badanej osoby istnienie lub brak chorób lub zaburzeń wskazanych w § 4 ust. 2 rozp. MZ, przeto ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia lekarskiego, włącznie z wyjaśnieniem i uzasadnieniem przesłanek wykluczających możliwość kierowania pojazdem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na konieczność ujęcia takich elementów w orzeczeniu lekarskim wskazuje również § 12 ust. 1 rozp. MZ. Jeżeli bowiem osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia "wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem", to osnowa takiego orzeczenia i jego uzasadnienie powinny dawać osobom legitymowanym do złożenia odwołania możliwość podjęcia ewentualnej polemiki z ustaleniami i oceną zawartą w kwestionowanym orzeczeniu. Brak takich elementów w orzeczeniu lekarskim czyniłby iluzorycznym nie tylko uprawnienie strony do ponownego rozpoznania jej sprawy w drodze Interpretacja § 12 w powiązaniu z § 11 i § 4 rozp. MZ zdaniem tegoż Sądu obliguje lekarza orzekającego do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy wystąpiły faktyczne przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem i wskazania, chociażby w sposób ogólny, na podstawie § 4 ust. 2 rozp. MZ, rodzaju choroby uzasadniającej wydanie orzeczenia oraz przedstawienia wniosków wysnutych z przeprowadzonych badań. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż gdyby przyjąć model orzeczenia lekarskiego zawarty w załączniku Nr 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia, a więc bez określenia konkretnych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem u badanej osoby i bez uzasadnienia stanowiska autora takiego orzeczenia, organy właściwe w sprawach cofania uprawnień nie miałyby realnej możliwości do stwierdzenia na podstawie takiego orzeczenia przesłanki określonej w art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. Związanie zaś takim formalnym jedynie (bez podania przyczyn merytorycznych) orzeczeniem lekarskim organów rozstrzygających o cofaniu uprawnień do kierowania pojazdami stawiałoby zdaniem tegoż Sądu pod znakiem zapytania sens prowadzenia przez starostę postępowania o cofnięcie uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., skoro samo orzeczenie lekarskie, bez względu na wskazane braki, rozstrzygałoby w istocie o utracie uprawnień badanego kierowcy. Według Sądu pierwszej instancji, przypisując orzeczeniom lekarskim, o których mowa w § 10 oraz § 13 rozp. MZ, charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 w zw. z § 1 k.p.a., nie można tracić z pola widzenia faktu, że dokument ten – wydawany w określonym przez prawo trybie, z zachowaniem dwuinstancyjnego toku postępowania i rozstrzygający o istotnych uprawnieniach jednostki – musi również odpowiadać elementarnym cechom orzeczenia administracyjnego, a więc wskazywać przynajmniej przyczynę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, by ta mogła odnieść się do stanowiska jednostki medycznej i podjąć ewentualną polemikę z wynikami badań stanowiącymi podstawę orzeczenia. Jeżeli zdaniem Sądu pierwszej instancji wspomniane orzeczenie lekarskie stanowi równocześnie środek dowodowy mający cechy dokumentu urzędowego według art. 76 § 2 k.p.a., to – mimo że dokument taki korzysta zarówno z domniemania prawdziwości, czyli pochodzenia od organu, który go wystawił, jak i z domniemania zgodności z prawdą oświadczenia tegoż organu (art. 76 § 1 k.p.a.) – podlega on ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Aby więc możliwe było przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu – do czego podstawę stwarza art. 76 § 3 k.p.a. – musi on wskazywać przyczynę (jednostkę chorobową) wykluczającą wykonywanie dotychczasowych uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): a) przepisu art. 145 § 1 pkt c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna na mocy art. 151 ustawy winna być oddalona, b) przepisu art. 145 § 1 pkt c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to z treści uzasadnienia wynika, że podstawą dokonania rozstrzygnięcia miałoby być domniemane naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): a) przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca. 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez starostę decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym musi być poprzedzone badaniem przez uprawnionego lekarza, zakończonym orzeczeniem określającym konkretne i uzasadnione przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów, b) przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wydania decyzji w oparciu o ten przepis koniecznym jest wydanie orzeczenia lekarskiego o treści sprzecznej z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15). Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, 2) zasądzenie na rzecz organu wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) nie wskazał, jaki przepis postępowania lub też którą zasadę postępowania organy administracyjne naruszyły w toku postępowania. W treści uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł bowiem powołanie na przepis art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszący się do kwestii dokumentów urzędowych, jednakże nie wskazał, w jaki sposób organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia tego przepisu. Według skarżącego argumentacja wyroku stawia zarzuty formie i treści orzeczenia lekarskiego, opartego na rozporządzeniu Ministra Zdrowia, niźli samemu postępowaniu administracyjnemu przed starostą i samorządowym kolegium odwoławczym. Strona skarżąca podniosła, że przy podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, przy czym rozważania uzasadnienia wyroku w większości odnosiły się do przepisów prawa materialnego – ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazała, że w tożsamych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął odmienną kwalifikację prawną opierając swoje rozstrzygnięcia zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i przepisów materialnoprawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 310/2006, LexPolonica nr 1753874, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 137). W ocenie organu ewentualne naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. W zakresie zarzutów prawa materialnego skarżący organ zauważył, że mimo iż nie stanowiły one podstawy uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji, to w treści uzasadnienia wyroku znajdują się niemal wyłącznie odniesienia do przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Pozostaje to zdaniem organu w sprzeczności z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/07, których argumentację w całości popiera. Podniósł, że procedura badań lekarskich zawartych w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami jest całościowa. Wskazał, że ustalenia w niej poczynione, z możliwością ich weryfikacji w trybie odwoławczym, powodują, że są one wiążące dla organów administracji publicznej, które nie mają uprawnień do ich weryfikacji. Co więcej, dopuszczenie możliwości ich kwestionowania w postępowaniu administracyjnym, opartym na przepisie art. 140 ustawy – Prawo o ruchu drogowym niejako otwierałoby drogę do weryfikacji tychże orzeczeń, mimo że zostały one w sposób całościowy uregulowane w treści rozporządzenia. Skoro ustawodawca przewidział możliwość kwestionowana orzeczeń lekarskich w specjalnej procedurze, to zdaniem organu trudno przyjąć, aby zachodziła możliwość ich oceny w toku postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej jakimi są starosta i samorządowe kolegium odwoławcze. W konkluzji skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze podniosło, że treść wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń lekarskich jest zgodna z treścią rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Pomimo tego faktu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami winna być oparta na orzeczeniu, które będzie określać konkretne i uzasadnione przeciwwskazanie do prowadzenia pojazdów, co powinno prowadzić zdaniem organu do wniosku, że będzie ono sprzeczne z treścią rozporządzenia Ministra Zdrowia i nie będzie w związku z tym mogło być podstawą do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna w omawianej sprawie spełnia wskazane wyżej wymagania i jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za zasadny uznać należy przede wszystkim zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie lekarskie wydane w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, powinno zawierać uzasadnienie wskazujące konkretne przeciwwskazania zdrowotne. Tym samym treść orzeczenia byłaby sprzeczna z wzorem określonym we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że brak w orzeczeniu lekarskim wskazania konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów uniemożliwia faktyczną kontrolę i ocenę takich aktów. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie jaki charakter ma orzeczenie lekarskie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Zdaniem Sądu I instancji skoro orzeczeniom, o których mowa w § 10 oraz § 13 ww. rozporządzenia przypisuje się cechy dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. podlegają one ocenie organu jak każdy środek dowodowy i obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w trybie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest również ocena dowodów kwestionujących treść dokumentu urzędowego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Jak wynika z utrwalonych w judykaturze poglądów dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemania: domniemania prawdziwości tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Możliwe jest zatem przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu, ale nie może ono polegać na przeciwstawieniu wiadomości specjalnych posiadanych przez lekarzy innym dowodom o słabszej mocy dowodowej. Przyjęcie zalecanego przez Sąd I instancji postępowania oznaczałoby, że organ jest upoważniony między innymi do oceny dokumentacji medycznej, na podstawie której wydano orzeczenie i uwzględnienia uwag badanego, co oczywiście przekracza kompetencje organu administracji publicznej, który nie posiada wiadomości specjalnych i któremu obowiązujące przepisy nie przyznają takich uprawnień. Jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie warto wskazać w tym zakresie na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/07, w którym to wyroku wskazano, że "zdaniem Sądu tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są niewątpliwie badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. W tej sytuacji ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia, nie podlegają więc weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, zaś jedyną podstawę do weryfikacji takich decyzji lekarskich stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., przewidujące w § 12 możliwość odwołania do właściwego podmiotu odwoławczego (patrz także: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyroku z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04, wydanym na gruncie podobnie brzmiących regulacji prawnych dotyczących przeprowadzania badań lekarskich osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na posiadanie broni palnej)". Tym samym za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego a co za tym idzie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Sąd nie miał bowiem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. e ppsa, który zastosował uchylając decyzje organów administracji publicznej. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.