VI SA/Wa 2259/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Tomasz Kępczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) powoływanej dalej jako u.t.d., lp. 1.7. załącznika do ww. ustawy oraz przepisy prawa wspólnotowego art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. P.0008-0021) - powoływane dalej jako Rozporządzenie 3821/85, w związku z art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11 kwietnia 2006 r.) – zwane dalej rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.). Podstawę faktyczną stanowiły ustalenia dokonane przez organ I instancji, przyjęte bez zastrzeżeń przez organ odwoławczy, a mianowicie: W dniu 19 marca 2007 r. na autostradzie [...] został poddany kontroli inspektorów ITD należący do przedsiębiorcy A. D. pojazd marki [...] o nr rej. [...] kierowany przez J. P. Kierowca okazał dokumenty oprócz wymaganej ilości wykresówek. Oświadczył, że przebywał na urlopie i zapomniał wziąć ze sobą zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w dniach od 4 do 9 marca 2007 r., okazał wykresówki za pozostałe dni. Bez zastrzeżeń podpisał protokół kontroli. Po wszczęciu postępowania administracyjnego strona skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, o czym była pouczona. W piśmie z dnia 26 marca 2007 r. wyjaśniła ona, że kierowca został wyposażony w zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu, które przez nieuwagę zabrał jego zmiennik. Kierowca miał dni wolne od pracy 3 i 4 marca i nie wykonywał obowiązków w jej firmie, zaś od 5 do 9 marca korzystał z urlopu, na co przedłożyła kopię wniosku urlopowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. D. karę pieniężną w wysokości 500,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Organ ten ustalił, że za dni pobytu na urlopie, za które kierowca nie posiadał wykresówek, zapomniał wziąć ze sobą zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu. Wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 1, ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (wykresówki). Zgodnie z rozporządzeniem (WE) 561/2006 prowadząc pojazd wyposażony w tachograf analogowy miał obowiązek okazania wykresówek za bieżący tydzień i poprzednie 15 dni, a wszelkie zapisy odręczne, wydruki powinny być sporządzone z określonymi wymaganiami. Zastosowanie ma tu art. 31 ust. 1-2 ustawy o czasie pracy kierowców stanowiący o obowiązku okazania zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu wystawionego przez przedsiębiorcę i wręczonego kierowcy przed rozpoczęciem przewozu drogowego. Uznał, że w świetle cytowanego na wstępie art. 87 ust. 1 u.t.d. wszelkie konsekwencje prawne z tytułu braku okazania zaświadczenia w chwili kontroli dokumentów ponosi przedsiębiorca, a nie kontrolowany kierowca. W odwołaniu złożonym dnia 4 maja 2007 roku do Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. D. nie kwestionowała ustalonego stanu faktycznego, zarzucała jego błędną ocenę i wykładnię wskazanych w decyzji przepisów, wskazała na brak podstaw prawnych do nałożenia na nią kary jak i na naruszenie zasad ogólnych postępowania, przede wszystkim zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślała, że to na kierowcach spoczywa obowiązek posiadania przy sobie i okazywania na żądanie uprawnionego do kontroli organu wymaganych dokumentów. Jako przedsiębiorca dopełniła swojego obowiązku wyposażając kierowcę w wymagane dokumenty, ale nie może ponosić odpowiedzialności za jego niedopatrzenie poprzez nie zabranie ze sobą. Skutkiem takiego działania może dochodzić do celowego zachowania kierowców, którzy chcieliby, by ich pracodawcy ponosili kary pieniężne. Organ odwoławczy w decyzji wydanej dnia [...] października 2007 r. powołując się na cytowaną na wstępie podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę stwierdził, że argumenty strony nie stanowią podstawy do zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej. Powołał się na dokonane ustalenia faktyczne i ich prawidłową ocenę. Uznał nadto, że wobec braku przepisów przejściowych, dokonane ustalenia faktyczne podlegają ocenie według nowego stanu prawnego obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2007 r., a mianowicie Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W kwestii nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w danym okresie ponownie ocenił, iż treść art. 15 ust. 7 Rozporządzenia nr 3821/85 stanowi o obowiązku okazania wymienionych w tej normie dokumentów w przypadku, gdy kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców nakładający obowiązek przedstawienia zaświadczenia wskazującego przyczynę nie posiadania wykresówek. Nie uwzględnił argumentów strony oceniając, że nie mają wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Wskazał na podstawę odpowiedzialności przedsiębiorcy znajdującą oparcie w art. 87 ust. 3 u.t.d., bowiem za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To przedsiębiorca jest obciążony skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony do ponoszenia strat wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy – zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła: 1) naruszenie zasad ogólnych postępowania: zasady państwa prawa (art. 6 k.p.a), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasady uczestnictwa stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), a także innych przepisów postępowania m.in. 24 § 1k.p.a. pkt 4, art. 35, 36, 77, 80, 81 i 108 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną kwalifikację przypisanego jej naruszenia uznanego za podstawę nałożenia kary; 3) nadużycie instytucji uznania administracyjnego. Podkreślała w uzasadnieniu, że organ już w protokole kontroli ustalił na podstawie wyjaśnień kierowcy, że ten zapomniał zabrać ze sobą zaświadczenia, co stanowi jednoznacznie, że został w nie wyposażony przez przedsiębiorcę. Miał obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej. Ponadto nie umożliwił jej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego złożenia końcowego oświadczenia jako stronie, o czym także nie została pouczona. Zwróciła uwagę na brak uzasadnienia zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Zakwestionowała możliwość wydawania decyzji I instancyjnej przez tę samą osobę, która dokonywała kontroli wskazując, że kontrolujący był w sprawie świadkiem i powinien z urzędu być wyłączony od udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy uznając skomplikowany charakter sprawy poinformował o przedłużeniu postępowania nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2007 r., który to termin nie został dochowany, o czym nie została zawiadomiona, a decyzja wydana została dopiero [...] października 2007 roku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podając tę samą podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony. Odnosząc się do podniesionych argumentów stwierdził, że starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie zastosowano obowiązujące przepisy. Skarżąca miała możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu, o czym została zawiadomiona. Stan prawny i faktyczny nie budzi, zdaniem organu, wątpliwości. Także prawidłowo został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości dokonuje oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, natomiast nie ocenia decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nieco z innych względów niż w niej wskazano. Przede wszystkim, na wstępie należy wskazać słuszność zarzutu, co do naruszenia art. 6 k.p.a. na mocy którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego. Skoro podstawą nałożenia kar pieniężnych było naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, to organ mógł zastosować, zgodnie z regułą tempus regit actum tylko te normy, których przestrzeganie obowiązywało skarżącego w dniu kontroli, tj. 19 marca 2007 r. (vide: uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998/1/10; uchwała NSA z 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000/3/89; uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101). W dacie tej, oraz w dacie wydania decyzji I instancyjnej [...] kwietnia 2007 r. normą prawa materialnego, z której można było wywieść w niniejszej sprawie odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy był, oprócz wskazanych bezpośrednio skutecznych przepisów prawa materialnego wspólnotowego, art. 87 ust. 1 u.t.d. stanowiący, że "podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku" oraz ust. 3 w świetle którego "przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty". W przypadku braku wykresówki wymaganym dokumentem potwierdzającym przyczynę nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie jest zaświadczenie wystawiane przez pracodawcę i wręczane kierowcy przed rozpoczęciem przewozu drogowego, o czym z kolei stanowi art. 31 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Przepisy te nie budzą wątpliwości, co do obowiązku przedsiębiorcy, co do wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i obowiązku kierowcy posiadania tych dokumentów w pojeździe i okazania ich w czasie kontroli. Wątpliwości budzi sytuacja – świetle zmiany stanu prawnego od dnia 20 czerwca 2007 r., kiedy przedsiębiorca wyposażył kierowcę w wymagane dokumenty, dopełniając swoich obowiązków, ale kierowca zapomniał zabrać ich ze sobą i nie okazuje ich w czasie kontroli. Należy zauważyć, że rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał wprawdzie, że wobec braku przepisów przejściowych, dokonane ustalenia faktyczne podlegają ocenie według nowego stanu prawnego obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2007 r., a mianowicie Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Z uzasadnienia jego decyzji, nie wynika de facto na czym polegała ocena odpowiedzialności przedsiębiorcy w świetle cytowanego przepisu, bowiem nie została dokonana przez organ, z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, powołując się na wskazaną normę prawa wspólnotowego Główny Inspektor Transportu Drogowego całkowicie pominął, iż w dacie jego orzekania – [...] października 2007 roku zmianie uległy przepisy prawa krajowego – dotyczące odpowiedzialności przedsiębiorcy. Niewątpliwie wprowadzony od dnia 20 czerwca 2007 r. m.in. ust. 4 art. 92a oraz ust. 7 art. 93 u.t.d. dodane przez przez art. 3 pkt 4 lit. b) oraz art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.07.99.661) z dniem 20 czerwca 2007 r. są normami, które organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę przy rozpoznaniu argumentów odwołania. Przepisy te są względniejsze dla strony jako przedsiębiorcy w ocenie stanu faktycznego uprzednio dokonanej przez organ I instancji. Na wstępie wskazać należy, że: Art. 92a ust. 1 przewiduje, że w przypadku gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia: 1) obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87, 2) zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 oraz w Umowie europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 3) zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985) - kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny, a orzekanie w tych sprawach, następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (ust. 2). 3. Wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy. 4. Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Z kolei art. 93 ust. 1 u.t.d. stanowi, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe (...) karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, także podczas kontroli granicznej (ust. 2) i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności (ust. 3). Wspomniany ust. 7 wprowadził zasadę, że przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Należy zauważyć, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie niniejszej nie obejmowało zeznań kierowcy jako świadka. W protokole kontroli zawarte jest oświadczenie kierowcy, a po pisemnych wyjaśnieniach strony organ I instancji w ustaleniach faktycznych przyjął za udowodnione, że kierowca zapomniał zabrać zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu. Wskazać należy, że sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jego zadaniem jest wyłącznie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wydania decyzji. Decyzje administracyjne nakładające karę pieniężną muszą być wydawane w granicach zakreślonych ustawą o transporcie drogowym oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami kpa. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa organ miał obowiązek wzięcia pod uwagę wskazanych wyżej przepisów obowiązujących w dacie orzekania, czego nie uczynił. Nie wskazał przy tym, jakie przyczyny uzasadniały odstępstwa od reguł k.p.a. i zwolniły go od konieczności wnikliwego rozpoznania tej sprawy. Tym samym decyzja odwoławcza dotknięta są wadą dowolności i narusza podstawowe zasady k.p.a. tj. zasadę praworządności z art. 6 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej i związanego z nią obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z art. 7 k.p.a., zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa z art. 8 k.p.a. oraz zasadę wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy realizującą się poprzez wyczerpujące w odniesieniu w uzasadnieniu do zarzutów odwołania z art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy na powyższe Sąd uchylił decyzję odwoławczą, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ weźmie pod uwagę nowy stan prawny, w świetle którego należycie oceni stan faktyczny i zarzuty odwołania. Na marginesie zarzutów skargi wskazać należy, ze decyzja nakładająca karę wbrew zarzutom strony, nie jest decyzją uznaniową, a decyzją związaną. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 p 1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.