II OSK 909/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 200/07 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 13 listopada 2007 r. [...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku RTK [...] Sp. z o.o. w K. (poprzednika prawnego skarżącej Spółki) o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniami Komisji Prawa Autorskiego zatwierdzającymi tabele wynagrodzeń. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, natomiast do chwili obecnej Komisja Prawa Autorskiego nie wydała rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.). Art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych ustanawiał normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do wyznaczenia składów orzekających w sprawach wniosków o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z przedmiotów praw autorskich i praw pokrewnych, składanych przez organizację zbiorowego zarządzania oraz stanowił podstawę prawną dla wyznaczonego przez ministra składu orzekającego do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia tych tabel. Organem posiadającym wyłączną kognicję do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń jest siedmioosobowy skład Komisji Prawa Autorskiego. Do takiego siedmioosobowego składu należałaby ocena jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. W związku z uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie jest możliwe ani powołanie składów Komisji, które mogłyby rozpatrzyć wnioski o wznowienie, ani rozpatrzenie takich wniosków przez Ministra. Minister utracił bowiem podstawę prawną do wyznaczania siedmioosobowych składów, które jako jedyne były właściwe w sprawach związanych z zatwierdzaniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Wszelkie działania Ministra podejmowane wobec Komisji muszą dotyczyć konkretnych składów powołanych do rozpatrzenia konkretnych wniosków zgodnie z ustawą. Ustawa nie przekazuje jakichkolwiek kompetencji całości Komisji jako listy arbitrów, brak jest też przepisów ustrojowych o organizacji wewnętrznej oraz zasad postępowania Komisji jako listy arbitrów. W związku z uchyleniem podstawy prawnej do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W obowiązującym stanie prawnym brak jest zatem przepisów prawa materialnego, dotyczących podejmowania decyzji w zakresie tabel wynagrodzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że zarzutu bezczynności nie można postawić Komisji Prawa Autorskiego, skoro organ ten nie otrzymał od Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego wniosku o wznowienia postępowania wraz z aktami sprawy. Zarzut bezczynności można postawić co najwyżej Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skoro ten, otrzymawszy wniosek o wznowienie postępowań skierowany do Komisji Praw Autorskiego nie uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i nie przekazał tego wniosku do organu właściwego Komisji Prawa Autorskiego, w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że organem, do którego należy złożyć wniosek o wznowienie postępowania jest siedmioosobowy skład Komisji Prawa Autorskiego oraz że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 brak jest podstawy prawnej do wyznaczenia przez Ministra siedmioosobowego składu orzekającego Komisji. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował istnienia Komisji Prawa Autorskiego jako organu administracji publicznej, lecz uznał niekonstytucyjność przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, z tego względu, że przepis ten nie gwarantował nadawcom radiowym i telewizyjnym równoprawnej z organizacjami autorów utworów pozycji w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Konsekwencją stanowiska Trybunału Konstytucyjnego jest to, że nadal obowiązują przepisy art. 108 ust. 1-2 oraz ust. 4, 8 i 9 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Z przepisów tych wynika, że Komisja Prawa Autorskiego jest organem kolegialnym składającym się z czterdziestu arbitrów, którzy są powoływani przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na kolejne kadencje. Obowiązują również przepisy określające szczegółowe zasady i tryb działania Komisji, a w szczególności podstawa prawna do wyznaczenia siedmioosobowego składu Komisji spośród jej arbitrów do rozpoznania wniosku, którą stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Praw Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.). Komisja Praw Autorskiego w sensie ustrojowym cały czas jest organem administracji publicznej. Inną kwestią jest natomiast to, że organ ten w sensie procesowym, w konkretnej sprawie działa w składach siedmioosobowych. Natomiast w związku z utratą mocy przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy co do istoty. W tym zakresie stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zasadne. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz przepisu art. 145a § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., podnosząc, że przepis art. 145a § 1 K.p.a. stanowi podstawę do żądania przez skarżącą wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z uwagi na utratę mocy obowiązującej przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. To nie przepis art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi podstawę wydania decyzji przez Komisję Prawa Autorskiego o uchyleniu poprzednich decyzji, lecz utrata mocy obowiązującej tego przepisu, w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jest podstawą wznowienia i uchylenia decyzji. Komisja Prawa Autorskiego powinna zatem wznowić postępowanie, uchylić decyzję i odmówić zatwierdzenia tabel wynagrodzeń z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do zatwierdzenia tabel wynagrodzeń przedstawionych przez organizacje zbiorowego zarządzania. Uznając, że utrata mocy obowiązującej przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi przeszkodę do uchylenia decyzji o zatwierdzeniu tabel wynagrodzeń, Sąd pierwszej instancji usankcjonował istnienie decyzji wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu i zakwestionował prawo skarżącego do wznowienia postępowania, naruszając jego konstytucyjne prawo do sądu. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w tej sprawie należy przede wszystkim podnieść, iż skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego. Stosownie zaś do przepisu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że w tej sprawie stroną jest Komisja Prawa Autorskiego, której bezczynność jest przedmiotem skargi. Nie zmienia tego ani to, że Minister nie przekazał tej Komisji wniosku o wznowienie postępowania, ani to, że odpowiedź na skargę przekazał Minister. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania sądowego jako organ będący stroną występował Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, któremu to organowi doręczono zawiadomienie o rozprawie oraz pełnomocnik tego Ministra brał udział w rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. Dopiero po ogłoszeniu wyroku z dnia 6 marca 2008 r. Sąd sprostował ten wyrok co do oznaczenia organu w ten sposób, że zamiast "Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego" winno być "Komisja Prawa Autorskiego" (postanowienie z dnia 27 marca 2008 r.), a następnie postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r. odmówił sporządzenia uzasadnienia wyroku na wniosek Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż sprawa została rozpoznana bez udziału Komisji Prawa Autorskiego, która jest stroną w tej sprawie, ponieważ bezczynność tego organu jest przedmiotem skargi, co oznacza, że ta strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego już tylko względu należało, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z udziałem organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Niezależnie od tego słuszne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 145a § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie można mówić o bezczynności organu w sprawie o wznowienie postępowania, ponieważ na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r, SK 40/04, utracił moc przepis art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, stanowiący materialnoprawną podstawę załatwienia sprawy i organ nie może załatwić sprawy co do istoty. Takie stanowisko Sądu I instancji jest wadliwe, albowiem wniesione podanie o wznowienie postępowania wymaga załatwienia przez organ, poprzez wydanie określonego rozstrzygnięcia. Rodzaj i treść rozstrzygnięcia zależy od okoliczności sprawy i nie można z góry przyjąć, iż z uwagi na utratę mocy obowiązującej z dniem 1 września 2006 r. przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, organ może nie rozpoznać sprawy, w której wniesione zostało podanie o wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż decyzja ostateczna została wydana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał orzekł niezgodność z Konstytucją. W sprawie ze skargi na bezczynność organu nie chodzi przecież o to, jakiej treści rozstrzygnięcie w sprawie powinno być wydane, ale o to, czy toczy się sprawa administracyjna, którą organ ma obowiązek załatwić. Nie ulega zaś wątpliwości, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zostanie wniesione podanie o wznowienie postępowania, organ obowiązany jest to podanie załatwić, bez względu na zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej, które to zmiany mogą mieć jedynie znaczenie dla sposobu załatwienia podania o wznowienie postępowania. Należy wreszcie podnieść, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zwrócił uwagi na to, w jakich sprawach administracyjnych skarżąca Spółka wniosła skargi na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego. Ze skargi wynika, że Spółka zaskarżyła bezczynność Komisji w bliżej nieokreślonych sprawach o wznowienie postępowań zakończonych orzeczeniami Komisji zatwierdzającymi tabele wynagrodzeń, odwołując się do wniosku z dnia 29 września 2006 r., w którym również zostało wyrażone ogólne żądanie wznowienia wszystkich postępowania w celu uchylenia orzeczeń Komisji zatwierdzających tabele wynagrodzeń dla poszczególnych organizacji zbiorowego zarządzania. Nie zostało więc wskazane, w których sprawach zakończonych decyzją ostateczną Spółka żądała wznowienia postępowań i w których sprawach wniosła skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego. Skargę na bezczynność organu, tak jak każdą skargę wnosi się w określonej sprawie administracyjnej, co oznacza konieczność wskazania w jakiej sprawie skarżący zarzuca bezczynność organu. Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono bezczynność w więcej niż w jednej sprawie administracyjnej skargi podlegają rozdzieleniu (art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ma to zasadnicze znaczenie także z tego powodu, że organem administracji publicznej właściwym do rozpoznania żądania wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.), co oznacza w sprawach, w których została wydana decyzja ostateczna kończąca postępowanie przez organ odwoławczy właściwy w sprawie wznowienia postępowania jest ten organ. Z odpowiedzi na skargę złożonej przez Ministra można jedynie wnosić, że szereg postępowań o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń zostało zakończonych decyzjami ostatecznymi, w tym w niektórych z tych spraw zostały wydane decyzje nie tylko przez Komisję Prawa Autorskiego, ale także przez Ministra. W tym stanie rzeczy Sąd, już po wniesieniu skargi na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego, powinien wezwać skarżącą Spółkę do uzupełnienia braków skargi przez wskazanie spraw, z jej wniosku o wznowienie postępowań, zakończonych określonymi decyzjami ostatecznymi, w których zarzuca Komisji Prawa Autorskiego bezczynność. Obowiązek ten obciąża skarżącego i jego dopełnienie nie może być zastąpione przez wskazanie tych sprawa w odpowiedzi na skargę, tym bardziej że skarga dotyczy bezczynności Komisji Prawa Autorskiego a nie Ministra. Oddalenia skargi na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego w tej sprawie nie może uzasadniać tylko to, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowań nie został przekazany Komisji Prawa Autorskiego przez Ministra, ponieważ obsługę techniczno-organizacyjną Komisji zapewnia Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a więc ten sam urząd, którym kieruje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (§ 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagrodzenia jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia). W związku z tym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że utrata mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie oznacza, iż zniesiony został organ Komisja Prawa Autorskiego. Powołanie tego organu wynika z art. 108 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który nadal obowiązuje, a szczegółowe zasady i tryb działania Komisji określa powołane rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r., wydane na podstawie nadal obowiązującego przepisu art. 108 ust. 9 tej ustawy. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.