VII SA/Wa 1970/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania nośnika reklamowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Prezydent [...] W., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane i art. 104 kpa wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w W. dotyczącego zamiaru wykonania nośnika reklamowego wolnostojącego na działce nr ew. 41 obręb 4-18-10 (lokalizacja 3) przy ul. [...] róg ul. [...]w W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i nie podał na jaki okres czasu planuje instalację i eksploatację nośnika reklamowego. Ponadto organ wskazał, iż inwestor w załączonym oświadczeniu o prawie do terenu na cele budowlane, powołał się na umowę dzierżawy z Polskim Związkiem Działkowców, który jest jedynie władającym terenem, nie jest zaś jego użytkownikiem wieczystym. Brak jest zgody właściciela, którym jest [...]. W związku z powyższym, postanowieniem Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], wydanym w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor został wezwany do uzupełnienia i korekty zgłoszenia. Inwestor w dniu 23 października 2006 r. złożył pismo wyjaśniające, z którego wynika, że nośnik reklamowy będzie eksploatowany przez okres 3 lat. W w/w piśmie inwestor kwestionował zasadność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również zastrzeżenia organu w stosunku do prawa inwestora do terenu na cele budowlane. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Prezydent [...] W. powołał się na przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), stosownie do którego jeżeli zmiana sposobu użytkowania spowodowana realizacją inwestycji ma trwać dłużej niż 1 rok to wymaga ona ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wskazał także, iż projektowany nośnik reklamowy nie jest obiektem małogabarytowym, który można byłoby uznać za obiekt małej architektury i zwolnić z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zgodnie z załączonym projektem budowlanym planowane parametry nośnika mają wynosić: wysokość 8 m., powierzchnia planszy reklamowej 18 m2, fundament 3 m x 4,5 m. Ponadto organ stwierdził, iż Polski Związek Działkowców jako władający gruntem nie może bez zgody właściciela tego gruntu wznosić obiektów niezwiązanych z prowadzoną działalnością statutową. W związku z powyższym uznał, że uzupełnienie dokonane przez inwestora pismem z dnia 23 października 2006 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ustawy Prawo budowlane, co stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. W wyniku wniesienia odwołania przez [...] Sp. z o.o. w W., Prezydent [...] W., jako organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] sprostował oczywistą omyłkę w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...], polegającą na mylnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewodę [...], który uznał, iż przekracza ono dyspozycję art. 113 § 1 kpa, a Prezydent [...] W. podjął sprzeczną z prawem próbę zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że inwestor pomimo upływu terminu zakreślonego postanowieniem Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], nie złożył brakujących dokumentów, co obligowało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 7 kpa i 104 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie przez Wojewodę [...] zarzutów stawianych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 2) naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie ustalenie, że planowany przez inwestora nośnik reklamowy należy do kategorii inwestycji budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę 3) art. 107 § 1 kpa i § 3 kpa w postaci braku w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym naruszenie art. 59 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że tylko obiekty małej architektury zwolnione są z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz że planowany przez inwestora nośnik reklamowy winien być objęty decyzją o warunkach zabudowy, co zdaniem organu wynika z faktu, że nie jest to obiekt małogabarytowy. Zarzuciła również naruszenie art. 30 ust. 2 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419), poprzez błędne przyjęcie, iż Polski Związek Działkowców, jako władający terenem pod planowaną inwestycję budowlaną, nie ma uprawnienia do zarządzania działkami gruntu poprzez oddawanie w dzierżawę podmiotom trzecim na cele budowlane, zaś załączone przez inwestora do zgłoszenia z dnia 4 października 2006 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie czyni zadość obowiązkowi, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 2 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, powołując się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga [...] Sp. z o.o. w Warszawie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w dowolną ocenę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezydent [...] W. nałożył na [...] Sp. z o.o. w W. obowiązek korekty złożonego w dniu 5 października 2006 r. zgłoszenia poprzez jego uzupełnienie o dokumenty w postaci oświadczenia w zakresie czasu eksploatacji planowanego nośnika reklamowego oraz zgody właściciela gruntu, czyli [...] na dysponowanie gruntem na cele budowlane. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji nie nałożył obowiązku przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Za całkowicie niespójne z wezwaniem zawartym w przywołanym wyżej postanowieniu należy więc uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2006 r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia inwestora, odnoszące się do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowiące o konieczności uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zmianę sposobu użytkowania terenu. Pomijając fakt błędnego wskazania przez organ podstawy prawnej decyzji z dnia 3 listopada 2006 r. (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) stwierdzić należy, iż została ona w istocie wydana m. in. w wyniku niewykonania obowiązku, który faktycznie nie został na stronę nałożony. Zasadnie podnosi strona skarżąca, iż organ I instancji w ogóle nie uzasadnił kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Prezydent [...] W. w ogóle nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem zgłoszona inwestycja polegająca na wykonaniu nośnika reklamowego miałaby zostać uznana za wymagającą pozwolenia na budowę i ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż nośnik ten nie może zostać uznany za "obiekt małogabarytowy" – a zatem nie może zostać uznany za obiekt małej architektury. Nie ulega wątpliwości, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. wynika, iż właściwą podstawą jej wydania był przepis art. 30 ust. 2 ustawa Prawo budowlane mający zastosowanie w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., a nie powołany przez organ w sentencji rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Potwierdza to zresztą nieudana próba eliminacji wadliwej podstawy prawnej decyzji w drodze sprostowania oczywistej omyłki, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. Stwierdzić trzeba, iż błędnie wskazana podstawa prawna nie stanowi w przypadku rozstrzyganej sprawy wyłącznie wady formalnej nie mającej wpływu na wynik sprawy ale wskazuje na całkowitą rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i jego uzasadnieniem, co pozostaje niewątpliwie w ścisłym związku z wynikiem sprawy. Zaznaczyć należy, iż Prezydent [...] W. przed wydaniem rozstrzygnięcia nie uzupełnił podstawowych braków w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w aktach postępowania administracyjnego brak jest umowy dzierżawy zawartej pomiędzy [...] Sp. z o.o. w W. z Polskim Związkiem Działkowców, na którą inwestor powołuje się w załączonym do zgłoszenia oświadczeniu o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz wypisu z rejestru gruntów, na który organ powołuje się wskazując, iż Polski Związek Działkowców jest jedynie władającym wspomnianym terenem. Zgodnie z art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, natomiast stosownie do art. 10 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Dodatkowo grunty te mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste (art. 10 ust. 2). W rezultacie nie można wykluczyć, iż Polski Związek Działkowców jest w istocie użytkownikiem terenu objętego planowana inwestycją, zaś władanie gruntem wynika właśnie z tego prawa rzeczowego. Odrębną kwestią pozostanie natomiast interpretacja przedmiotowej ustawy w kontekście uprawnień do realizacji na tego rodzaju terenach określonych inwestycji. Zagadnienia te wymagają odpowiedniego zbadania, zaś uznanie braku prawa do dysponowania przez inwestora terenem na cele budowlane powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu spełniającym wymogi określone w art. 107 kpa, a nie w lakonicznym stwierdzeniu odsyłającym do brakujących dokumentów. Stwierdzić trzeba, iż Wojewoda [...] działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę nie tylko nie wyeliminował uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji ale dodatkowo naruszył art. 107 kpa nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu. Uzasadnienie jego decyzji z dnia [...] września 2007 r. ogranicza się do przywołania treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i skrótowego przedstawienia przebiegu zdarzeń mających na celu doprowadzenie do uzupełnienia przez inwestora braków w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia robót budowlanych. Wskazane naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 kpa powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organami administracji architektoniczno - budowlanej powinny być one wyeliminowane. W szczególności Prezydent [...] W. powinien na nowo wnikliwie zbadać kwestię zasadności nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a także zakresu braków stwierdzonych w dokumentacji zgłoszeniowej. Uzasadnienie ewentualnego rozstrzygnięcia organu powinno zaś odpowiadać jego sentencji i mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W przypadku natomiast ewentualnego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] powinien w odpowiedni sposób reagować w formie procesowej na uchybienia popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym także wady formalne wydanej decyzji. Stwierdzić trzeba, iż z w/w względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.