II OSK 1618/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1058/07 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zsądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1618 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi I. P. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gliwickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 2 lipca 2003 r. inwestor W. G. zwrócił się do Starosty Gliwickiego o wystąpienie do właściwego Ministra w celu uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor podał, że wystąpienie pozostaje w związku z planowanym usytuowaniem budynku ścianą bez otworów w granicy działki. Wskazał, że na jego działce znajduje się zbudowany w granicy z działką [...] garaż, który jest za mały dla jego potrzeb, w związku z czym planuje jego rozbudowę w dotychczasowej linii zabudowy, tj. przy granicy działki [...] i [...] w K. W odpowiedzi na wniosek Starosty Gliwickiego Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] września 2003 r. upoważnił go do wyrażenia zgody na wskazane wyżej odstępstwo od warunków technicznych pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Starosta Gliwicki wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), umożliwiające wykonanie ściany bez otworów projektowanej rozbudowy garażu bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2003 r. W. G. zwrócił się do Starosty Gliwickiego o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego garażu na działce nr [...]. O wszczęciu postępowania zawiadomiono pismem z dnia 5 stycznia 2004 r. właścicieli sąsiednich działek: J. i H. K. oraz I. P. I. P. w związku z otrzymanym zawiadomieniem stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę w granicy. Na wniosek inwestora z dnia 22 stycznia 2004 r. Starosta Gliwicki postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę garażu. W międzyczasie prowadzone było bowiem postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w związku z zarzutem, iż bez wymaganego zezwolenia rozpoczęte zostały roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gliwicach decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia przez W. G. budowy bez wymaganego pozwolenia, albowiem stwierdzono fakt rozbiórki samowolnie wzniesionych części obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Wobec powyższego Starosta Gliwicki postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta Gliwicki odmówił W. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę garażu na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektowana rozbudowa ma być usytuowana na przedłużeniu istniejącego budynku garażu w granicy z działką [...], a właścicielka działki [...] I. P.nie wyraziła zgody na taką lokalizację. W złożonym odwołaniu W. G. podkreślił, że Starosta Gliwicki wyraził zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, umożliwiające lokalizację garażu w granicy z działkami sąsiednimi. Odnośnie uciążliwości wynikających z rozbudowy dla sąsiedniej nieruchomości, W. G. stwierdził, że takowe nie istnieją. Okno pomieszczenia mieszkalnego w budynku sąsiednim znajduje się na wysokości 2 m, zatem budowa garażu o wysokości 2,4 m w odległości 7 m od tego okna nie ograniczy widoku i dostępu światła. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na to, iż w postanowieniu Starosty Gliwickiego z dnia [...] października 2003 r. jest mowa o rozbudowie garażu projektowanej na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi o numerach [...] i [...]. Na załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę kopii mapy zasadniczej brak jest numerów działek sąsiednich, zaś zgodnie z ewidencją gruntów działki sąsiadujące z działką inwestora mają numery [...] i [...],[...],[...] i [...]. Udzielona zgoda Starosty na odstępstwo odnosi się zatem wyłącznie do działki [...] należącej do J. i H. K.. Brak jest natomiast zgody na usytuowanie obiektu w granicy z działką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. (sygn. II SA/Gl 718/04) oddalił skargę W. G. na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaakceptowanie określonych parametrów obiektu następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Na tym też etapie organ administracji dokonuje sprawdzeń określonych w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). W zakres tych sprawdzeń wchodzi również kwestia uwzględnienia w projekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W kontrolowanym przypadku organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że wydane w toku postępowania postanowienie zawierające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, iż odnosi się ono do okoliczności faktycznych sprawy. Sąd podzielił też stanowisko organu, co do sprzeczności projektowanej lokalizacji z uzasadnionymi interesami właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku wniesionej przez W. G. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 689/06) uchylił zarówno wyrok Sądu pierwszej instancji, jak też decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu swego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż postanowienie o odstępstwie od przepisów techniczno - budowlanych wydane na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę. W konsekwencji zasadnym był w ocenie Sądu zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo spełnienia warunków przewidzianych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ww. ustawy, za wyjątkiem art. 35 ust. 1 pkt 2 objętego jednak zgodą organu architektoniczno budowlanego wyrażoną w trybie art. 9 ust. 1 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta Gliwicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. G. pozwolenia na rozbudowę garażu na działce nr [...] w K., a w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzję wydał w związku z wyżej przywołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. P. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia oraz wskazując, iż W. G. rozpoczął budowę w warunkach samowoli budowlanej. W dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia inwestor miał już bowiem wykonane fundamenty garażu. Stwierdziła nadto, że rozbudowa przedmiotowego garażu narusza jej interes poprzez nadmierne ograniczenie prawa do dysponowania należącą do niej własnością. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył tezy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. Organ wskazał nadto, że w sprawie samowoli budowlanej W. G. organy nadzoru budowlanego prowadziły w 2003 r. czynności wyjaśniające, zakończone decyzją umarzającą prowadzone postępowanie, wobec braku stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. P., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej: a) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 § 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie faktu, iż inwestor przystąpił do robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1, art. 89 § 2 k.p.a., polegające na niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie oględzin i nie przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków, iż inwestor przystąpił do realizacji inwestycji bez wymaganej prawem prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę; c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z zaistnieniem przesłanki do umorzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - samowolnym rozpoczęciem budowy. Nadto skarżąca wskazała, że część realizowanego garażu w planowanym kształcie znajdzie się poza terenem działki należącej do inwestora. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż skarga I. P. wpłynęła do organu 16 listopada 2007 r., natomiast dnia 4 grudnia 2007 r. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2007 r. informujące, że dnia 11 października 2007 r. organ ten wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez W. G. robót budowlanych. Z pisma tego wynika, że 11 października 2007 r. organ ten przeprowadził oględziny, podczas których ustalił istnienie fundamentu, a inwestor oświadczył, iż wykonał go w 2004 r. Ponadto organ ten ustalił na podstawie analizy aktualnej kopii mapy zasadniczej, że rozbudowa garażu realizowana jest częściowo na działce, która nie jest objęta pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu II instancji powyższe informacje stanowią jednak jedynie przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego, bowiem przeprowadzone badanie kontrolowanej decyzji wykazało, że jest ona wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a to z uwagi na dowolne ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w myśl art. 136 k.p.a. może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. We wniesionym odwołaniu skarżąca I. P. podniosła, iż w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor W. G. miał już wykonane fundamenty garażu, tym samym wedle skarżącej rozpoczął on budowę w warunkach samowoli budowlanej. Na dowód swych twierdzeń wskazała zdjęcie fundamentów wykonane, jak stwierdziła w dniu 24 sierpnia 2007 r. Sąd wskazał, iż ewentualne potwierdzenie zgłoszonego przez skarżącą zarzutu mogłoby stanowić okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu z akt administracyjnych nie wynika by rozpoznający odwołanie organ II instancji samodzielnie podjął jakiekolwiek czynności celem zbadania prawdziwości twierdzeń skarżącej i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, bądź by skorzystał w tej mierze z możliwości określonej w art. 136 k.p.a. W samym zaś uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Śląski odnosząc się do treści odwołania wskazał jedynie, iż postępowanie w sprawie wykonanych przez inwestora samowolnie robót toczyło się w roku 2003 i w lutym 2004 r. zostało w sposób ostateczny zakończone. Ponadto organ nie odniósł się do twierdzenia strony, iż chodzi o fundamenty na działce inwestora w sierpniu 2007 r., a zrealizowane w 2004 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w konsekwencji nie dokonania stosownych ustaleń kwestia daty, w której inwestor wykonał przedmiotowe fundamenty jawi się w aktach sprawy dalece niejasno. Jak bowiem wynika z dokumentów przesłanych Wojewodzie Śląskiemu przez organ nadzoru budowlanego już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a także z odpowiedzi na skargę, w dniu 11 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez W. G. fundamentów garażu, co do których inwestor w trakcie oględzin podał, iż wykonane zostały w roku 2004. Z kolei pełnomocnik inwestora na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 18 czerwca 2008 r. oświadczył, iż w rzeczywistości fundamenty po raz pierwszy wykonane zostały w roku 2003, a następnie rozebrane, natomiast po raz wtóry wykonane zostały dopiero po wydaniu przez organ II instancji zaskarżonej decyzji tj. po dniu [...] października 2007 r. W kolizji z tym oświadczeniem stoi jednak dołączone do akt sprawy adresowane do organu II instancji pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego z dnia 28 listopada 2007 r. stwierdzające, iż kierownik budowy ustanowiony w dniu 16 października 2007 r. w pierwszym wpisie w dzienniku budowy wskazał, że rozpoczął roboty murowe na już istniejącym fundamencie. W konsekwencji w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję należało zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi ona bowiem rozstrzygnięcie wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie czy istotnie W. G. bez pozwolenia na budowę przystąpił do wykonywania robót objętych złożonym przezeń wnioskiem pozwoli organowi II instancji na adekwatną do okoliczności sprawy ocenę prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Ustosunkowując się do treści skargi Sąd pierwszej instancji wskazał natomiast, iż zarzut skarżącej jakoby część garażu miała znaleźć się na działce nie należącej do W. G. wykracza poza zakres rozpoznawanej obecnie sprawy, w której przedmiotem kontroli jest pozwolenie na realizację inwestycji jedynie na działce nr [...]. Sąd w niniejszym postępowaniu nie podjął rozważań co do dopuszczalności usytuowania przedmiotowego garażu w granicy z działką skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, w tej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 689/06 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie dokumentów wydanych po wydaniu zaskarżonej decyzji organu administracji II instancji; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez Sąd, zamiast na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracji II instancji; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeoczenie, że z akt sprawy wynika, że fundament wykonany przez skarżącego w 2003 r. nie stanowi samowoli budowlanej; 4. art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na rozprawie; 5. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji braku istotnych wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia; 6. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wyjaśnieniach pełnomocnika skarżącego złożonych na rozprawie, pomimo iż wyjaśnienia złożone do protokołu nie mogą służyć jako dowód w sprawie; 7. art. 236 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nie wydanie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentów, na podstawie których zostało wydane rozstrzygnięcie; 8. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzyganie kwestii prowadzenia samowoli budowlane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie rozpoczął robót budowlanych przez wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek odmowy wydania pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wydania pozwolenia na budowę określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej W. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według podwójnej stawki taryfy adwokackiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor wskazał, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, które zakończyło się rozebraniem wzniesionych przez skarżącego fundamentów. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego z dnia [...] grudnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie prowadzenia budowy bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że pozostawiony został fragment fundamentu w linii ogrodzenia między posesjami jako fundament ogrodzenia, nie podlegający kompetencji organu nadzoru budowlanego, a fundament ten będzie mógł być uznany za fundament garażu dopiero w momencie wybudowania na nim ścian garażu. Dokument ten znajduje się w aktach sprawy i został powołany przez Sąd w części historycznej uzasadnienia wyroku. Uczestniczka I. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła zatem zarzut, który został już ostatecznie rozstrzygnięty. Tym samym zasadnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w przedmiocie budowy fundamentów zostało prawomocnie zakończone w lutym 2004 r., a ocena Sądu, jakoby organ nie odniósł się do fundamentów istniejących, jest wadliwa, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego była m.in. legalność części fundamentu. Strona wnosząca kasację wskazała również, iż dokonywanie przez Sąd ustaleń na podstawie dokumentacji wydanej po dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie ma podstawy prawnej, bowiem rolą sądu jest dokonanie oceny legalności wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany w postępowaniu administracyjnym (lub przynajmniej istniejący w dacie orzekania przez organ) materiał dowodowy. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zarzucił natomiast, że organ II instancji pominął dokumenty, które zostały wydane w dacie późniejszej niż wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, powołując przy tym dokumenty z dnia 11 października 2007 roku oraz 28 listopada 2007 r., podczas gdy decyzja organu II instancji została wydana w dniu 4 października 2007 roku. W związku z tym zdaniem inwestora treść dokumentów wydanych po dacie orzekania przez organ II instancji, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia przez Sąd, a gdyby Sąd oparł rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji, wynik sprawy mógłby być odmienny. Wnoszący kasacje podniósł także, iż prowadzenie dowodów z dokumentów przez Sąd pierwszej instancji było niedopuszczalne, gdyż celem postępowania dowodowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Zdaniem kasatora prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe w braku istotnych wątpliwości, Sąd dopuścił się uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy. Autor kasacji wskazał też, iż Sąd pierwszej instancji nie wydał żadnego postanowienia w przedmiocie wniosku dowodowego zgłoszonego przez uczestniczę postępowania I. P.k w skardze z dnia 14 listopada 2007 roku. Z uzasadnienia wyroku wynika jednak, że Sąd oparł rozstrzygnięcie na tym dokumencie, a dodatkowo oparł rozstrzygnięcie na dokumencie w postaci pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego z dnia 28 listopada 2007 roku, prowadząc postępowanie dowodowe poza rozprawą, bez obecności stron i bez wydania postanowienia dowodowego, co stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto Sąd pierwszej instancji bez podstawy prawnej oparł rozstrzygnięcie na wyjaśnieniach pełnomocnika skarżącego, złożonych na rozprawie, podczas gdy jedynym dowodem dopuszczalnym przed Sądem jest dowód z dokumentu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania I. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca wskazała na bezzasadność zarzutów kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są usprawiedliwione. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a., przy czym uchybienie tej normie kasator upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego na rozprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 90 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę na rozprawie. Zauważyć należy, iż w myśl art. 106 § 2 p.p.s.a. strony, ich pełnomocnicy, organ są uprawnieni do zgłoszenia swoich żądań i wniosków oraz złożenia wyjaśnień. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Składanie takich wyjaśnień nie jest tożsame z przeprowadzeniem postępowania dowodowego uzupełniającego o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym za pozbawiony uzasadnionych podstaw trzeba też uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia zdaniem skarżonego "na wyjaśnieniach pełnomocnika skarżącego złożonych na rozprawie, pomimo iż wyjaśnienia złożone do protokołu nie mogą służyć jako dowód w sprawie". Nie jest też uprawniony zarzut uchybienia art. 236 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., bowiem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego wskazanego w art. 106 § 3 p.p.s.a., wymagającego podjęcia czynności, o jakich mowa w art. 106 § 5 p.p.s.a. Mając na względzie treść skarżonego wyroku, jak i wskazania w uzasadnieniu tegoż wyroku zawarte stwierdzić trzeba, że pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego t.j. "art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie", bowiem przepisu tego Sąd ani nie stosował, ani też nie nakazał stosować, a jedynie wskazał, że w przypadku zaistnienia okoliczności w tej normie wskazanych przepis ten winien być zastosowany. Z przytoczonych wyżej względów za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku "nie odmówił wydania pozwolenia na budowę". Za zasadny i to w zakresie skutkującym koniecznością uwzględnienia wniesionej kasacji uznać trzeba zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przyjęcie wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd uwzględni jednak nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, na taką jednak podstawę wydania skarżonego wyroku w sprawie nie wskazano. W warunkach niniejszej sprawy przypomnienie powyższych zasad jest konieczne, a to z uwagi na okoliczności i zarzuty podane we wniesionej skardze kasacyjnej. Przede wszystkim wymaga podkreślenia okoliczność, iż niniejsza sprawa podlegała już ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. uchylił zarówno wyrok Sądu pierwszej instancji, jak i poprzedzające go decyzje organów obu instancji. W wyroku tym Sąd kasacyjny przesądził kwestię, iż postanowienie o odstępstwie od przepisów techniczno- budowlanych wydane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta Gliwicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. G. pozwolenia na rozbudowę garażu, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Śląski w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził między innymi, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji nie stwierdzono samowoli budowlanej, zwrócił też uwagę na treść decyzji wydanych w związku z zarzutem samowoli budowlanej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, a wydanych w 2003 roku i 2004 roku. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wydając skarżony wyrok stwierdził, iż nie jest wyjaśniona kwestia daty, w której inwestor wykonał przedmiotowe fundamentu, a jako podstawę swych wątpliwości Sąd wskazał na zapis w dzienniku budowy, iż roboty rozpoczęto na istniejącym fundamencie i na oświadczenie inwestora, iż fundamenty wykonano w 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż koniecznym jest w sprawie "jednoznaczne ustalenie czy istotnie W. G. bez pozwolenia na budowę przystąpił do wykonywania robót objętych złożonym przezeń wnioskiem...". Odnosząc się do przedstawionych wyżej wątpliwości Sądu pierwszej instancji trafnie wskazano we wniesionej kasacji na treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Zwrócić też należy uwagę na dokument powołany w skarżonym wyroku to jest treść decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2003 r., którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie prowadzenia przez W. G. budowy bez wymaganego pozwolenia. W tejże decyzji, pozostającej do chwili obecnej w obrocie prawnym, stwierdzono fakt rozbiórki samowolnie wzniesionych części garażu, przy czym w czasie wówczas prowadzonej wizji, a co odnotowano też w powyższej decyzji stwierdzono, że pozostały po rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu, fundamenty. Tak więc dla oceny, czy rzeczywiście można mówić w sprawie o istotnych i uzasadnionych wątpliwościach co do stanu faktycznego koniecznym jest poddanie i to szczegółowej analizie całej dokumentacji złożonej do akt sprawy. Co istotne nie można też pominąć przedmiotu niniejszej sprawy, a tym jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę garażu. Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien będzie uwzględnić uwagi przedstawione w niniejszym wyroku i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe wprawdzie orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale Sąd miał też na względzie zakres uwzględnionych zarzutów przedstawionych we wniesionej kasacji oraz ich uzasadnienie, jak i zakresu przedstawionych podstaw kasacji, które uznać trzeba było za pozbawione zasadności. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze aktywność stron, ich pełnomocników w zakresie zmierzającym do faktycznego i rzetelnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy.