I OSK 821/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 870/07 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 870/07 po rozpoznaniu skargi T.G. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] września 2007 r. nr [...], w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...], stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...]września 2007 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. Nr [...]z dnia [...]lipca 2005 r. uchylającą z dniem [...]maja 2005 r. decyzję nr [...]z dnia [...]kwietnia 2000 r. Komendanta Powiatowego Policji w P. przyznającą T.G. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2000 r. Komendant Powiatowy Policji w P. przyznał T.G. z dniem 10 kwietnia 2000 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługujący policjantowi (emerytowi, renciście policyjnemu), który nie posiada lokalu mieszkalnego. Przyznane świadczenie było realizowane do dnia 12 maja 2005 r. Decyzją nr [...]z dnia [...]lipca 2005 r., Komendant Powiatowy Policji w P. uchylił z dniem [...]maja 2005 r. swoją decyzję Nr [...]z 2000 r., bowiem w powołanym w podstawie prawnej decyzji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 918) – uchylono § 8. Paragraf ten stanowił, iż przepisy rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. mają zastosowanie do emeryta i rencisty policyjnego. Wykreślenie tego przepisu spowodowało, że emeryci i renciści policyjni utracili z dniem 12 maja 2005 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, wygaszenie decyzji z 2000 r. przyznającej T.G. równoważnik pieniężny za brak lokalu jest słuszne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący T.G. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego i zarzucił, że prawo do takiego równoważnika wynika z art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) oraz z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz.U. Nr 8, poz. 67 – zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji). Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o odrzucenie skargi, ale powtórzył wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...], stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, m.in. z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Sąd ten, kontrolując zaskarżoną decyzję z dnia 19 września 2007 r. (k. 118 akt adm.), zauważył, iż w części wstępnej tej decyzji zamieszczono passus "po rozpatrzeniu odwołania złożonego po terminie Pana T.G....", co zdaniem Sądu wymaga szerszego wyjaśnienia. Decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]lipca 2005 r., nr [...]doręczono skarżącemu w dniu 22 lipca 2005 r. (dowód doręczenia k. 95 akt adm.). We wniosku z dnia 26 stycznia 2006 r., T.G. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Przeworsku (k. 84-85 akt adm.). Do prośby tej nie dołączył odwołania. Podkarpacki Komendant Policji w Rzeszowie, stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 K.p.a. nie wzywał T.G. do przedłożenia odwołania, lecz od razu postanowieniem nr [...], z dnia [...]kwietnia 2006 r., odmówił T.G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]lipca 2005 r., nr [...]k. 89–90 akt adm.). Na wskazane postanowienie T.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 563/06 – uchylił zaskarżone postanowienie (k. 91 akt adm.). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał "W ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przywróci skarżącemu termin do wniesienia odwołania i rozpozna jego odwołanie merytorycznie" (k. 94 akt adm.). Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.), Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie był związany zacytowaną wskazówką Sądu, przeto mimo braku odwołania, postanowieniem nr [...]z dnia [...]maja 2007 r. przywrócił T.G. termin do wniesienia odwołania na decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 lipca 2005 r. (k. 89–90 akt adm.). W dniu 6 czerwca 2007 r. wpłynęła do Komendanta Powiatowego Policji w P. skarga T.G., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]lipca 2005 r., nr [...], która została przekazana do organu drugiej instancji, który z kolei przekazał ją do ww. Sądu (k. 110 i 111 akt adm.). Odwołanie, nazwane zażaleniem i opatrzone datą: 22 sierpnia 2007 r., na decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]lipca 2005 r., nr [...]zostało złożone za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w Przeworsku, a po przekazaniu do organu drugiej instancji zostało rozpatrzone, po czym organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z dnia 19 września 2007 r. (k. 116–117 i 118 akt adm.). Oceniając przytoczony stan rzeczy związany z przywróceniem terminu do wniesienia odwołania, należy zwrócić uwagę na treść art. 58 § 2 zd. 2 K.p.a., który stanowi, że jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu, strona powinna dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jeżeli do prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, strona nie dołączyła odwołania, to na organie odwoławczym spoczywał obowiązek wezwania strony do przedłożenia odwołania w terminie 7 dni z pouczeniem strony, że nieusunięcie takiego braku spowoduje pozostawienie prośby o przywrócenie terminu bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W omawianej kwestii incydentalnej, organ odwoławczy nie wzywał skarżącego do przedłożenia odwołania, lecz odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a Sąd rozpoznający skargę T.G. na odmowę przywrócenia terminu przeoczył, iż strona nie dopełniła rzeczonej czynności, skutkiem czego we wskazówce co do dalszego postępowania nakazano organowi odwoławczemu przywrócić termin do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, był tą wskazówką związany, zatem nie można mu, zdaniem Sądu in merito, przypisywać naruszenia art. 64 § 2 K.p.a., skoro Sąd rozpoznający skargę T.G. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania "przesądził kwestię przywrócenia terminu". W takiej sytuacji złożenie przez skarżącego odwołania po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, nie mogło stanowić przeszkody do jego merytorycznego rozpatrzenia. Przechodząc do przedmiotu sprawy, Sąd pierwszej instancji nawiązał do ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]kwietnia 2000 r. nr [...], którą przyznano T.G. (renciście policyjnemu) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2000 r. (k. 55 akt adm.). W podstawie prawnej decyzji powołano art. 92 ustawy o Policji oraz § 7, 8 i 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 106, poz. 1212). Wskazane rozporządzenie, z dniem 20 lipca 2002 r. utraciło moc na podstawie § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918). Paragraf 8 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił, iż jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 53, poz. 214, ze zm., tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.). Kolejnym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, w § 1 pkt 2 uchylono § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., którego treść została wyżej przytoczona. Rozporządzenie zmieniające z dnia 6 kwietnia 2005 r. weszło w życie z dniem 12 maja 2005 r. (§ 2). W związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., Komendant Powiatowy Policji w P. decyzją z dnia [...]maja 2005 r., nr [...]stwierdził wygaśnięcie z dniem 12 maja 2005 r. swojej decyzji z dnia [...]kwietnia 2000 r. przyznającej T.G. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (k. 71 akt adm.). Na skutek odwołania ww., Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, decyzją z dnia [...]czerwca 2005 r., nr [...]uchylił w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]maja 2005 r., nr [...]i umorzył postępowanie (k. 76–78 akt adm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie art. 162 § 1 K.p.a., bowiem powołany przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Na decyzję reformatoryjną organu drugiej instancji z dnia [...]czerwca 2005 r., skarżący T.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 677/05 skargę oddalił (k. 80 akt adm.). Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 26 lutego 2006 r. Skoro Sąd oddalił skargę, zatem należy przyjąć, iż podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]maja 2005 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast prawomocne rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...]czerwca 2005 r. spowodowało, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]kwietnia 2000 r., nr [...]pozostała w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...]września 2007 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]lipca 2005 r., nr [...], którą uchylono z dniem 12 maja 2005 r. decyzję z dnia [...]kwietnia 2000 r., nr [...], przyznającą T.G. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 163 K.p.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r. Argumentacja organu pierwszej instancji podana w uzasadnieniu decyzji sprowadza się do tego, że skoro rozporządzenie zmieniające uchyliło § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., zatem poczynając od 12 maja 2005 r. nie ma podstawy prawnej do wypłacania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu in merito powołane decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, m.in. nie powiadomiono T.G. o wszczęciu nowej sprawy, nie pouczono go również o treści art. 10 § 1 K.p.a., jedyną czynnością było wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż w takiej sytuacji organ pierwszej instancji uniemożliwił skarżącemu udział w sprawie. Organ odwoławczy nie zauważył uchybienia organu pierwszej instancji, również nie dokonał żadnej czynności, także ograniczył się jedynie do wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa sprawa nie była przecież kontynuacją poprzedniej, która zakończyła się prawomocną decyzją organu odwoławczego z dnia [...]czerwca 2005 r., nr [...], który uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]maja 2005 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Obecna sprawa będąca przedmiotem kontroli sądowej jest sprawą nową, zatem powinny być zachowane wszystkie wymogi przewidziane w K.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że decyzja organu odwoławczego – utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotknięta istotnymi wadami jest również decyzją wadliwą. Art. 163 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Z tekstu art. 163 K.p.a. wynika, iż przepis ten odnosi się do decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Niesporne jest, że skarżący na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]kwietnia 2000 r., nr [...]– nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tekstu tego wynika też, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, bowiem jest to przepis odsyłający tylko do unormowań pozakodeksowych, zawartych w ustawach szczególnych lub rozporządzeniach wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Chodzi tu o przepisy odrębne, które wskazują, że w określonych przypadkach decyzje, na mocy których strony nabyły prawo mogą być uchylane, zmieniane, cofane itp. Przepisem takim jest § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r., który przewiduje możliwość cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego w sytuacji kiedy policjant przestał spełniać warunki określone w powołanych rozporządzeniach. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wskazuje, że przepis § 6 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem skarżący nadal spełnia warunki do równoważnika pieniężnego, czego orzekające organy nie kwestionowały. Natomiast przepisem takim nie jest § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r., który z dniem 12 maja 2005 r. uchylił § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wedle którego przepisy dotyczące policjantów dotyczące równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odnosiły się również do emerytów i rencistów policyjnych. Przepis ten w ogóle nie wspomina o możliwości uchylenia lub cofnięcia decyzji, na mocy których emeryci i renciści policyjni nabyli prawo do takiego równoważnika. W takim stanie rzeczy, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., ma zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych, którzy przeszli na emeryturę policyjną lub policyjną rentę inwalidzką po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r. Nabycie na mocy ostatecznej decyzji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przed 12 maja 2005 r., o ile nie zaistniały przesłanki do cofnięcia decyzji określone w § 6 rozporządzenia, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji prawem nadal istniejącym. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że argumentacja organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 677/05 oddalił skargę T.G. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]czerwca 2005 r., nr 3, to tym samym w całej rozciągłości zaakceptował uzasadnienie tej decyzji, m.in. zapis "Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż Pan T.G. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na mocy § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. ..." (k. 77 akt adm.) nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż jak to już wyjaśniono, to kontrolowana przez Sąd sprawa administracyjna jest sprawą nową, zaś poprzednia zakończona prawomocną decyzją z dnia [...]czerwca 2005 r. dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]kwietnia 2000 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 92 ustawy o Policji polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi o prawie emeryta policyjnego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że prawo emeryta czy też rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego wynika nie z art. 92 ustawy o Policji, lecz z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Na mocy przywołanego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby lub na podstawie art. 30 do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, przy uwzględnieniu art. 2 pkt 2 lit. c/ przywołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Przemawia za tym ścisła interpretacja przywołanych przepisów. Tylko w kontekście art. 29 można by rozpatrywać prawo emeryta Policji do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednakże przepis ten ogranicza się jedynie do realizacji uprawnienia w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie odpowiednich przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884), do warunków najmu lokali mieszkalnych w oparciu o rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. Nr 167, poz. 1754). Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchylenie zatem § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przepisu rozporządzenia wydanego w drodze delegacji ustawowej wynikającej z art. 92 ustawy o Policji powoduje, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt utraty prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od czasu wprowadzenia zamiany rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. przepisy rozporządzenia w żaden sposób nie odnoszą się do prawa emeryta Policji do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie pozwalają na przyznanie tego prawa ani na zweryfikowanie tego prawa w razie zmiany stanu faktycznego będącego podstawą przyznania tego prawa w czasie obowiązywania uchylonego § 8 rozporządzenia. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że z dniem 12 maja 2005 r. skarżący utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dalszą konsekwencją zmiany przepisu było to, że w planie budżetowym Policji nie określono takiej pozycji budżetowej, która pozwalałaby wypłacić równoważnik za brak lokalu mieszkalnego zarówno dla emerytów jak i rencistów policyjnych, którzy to prawo nabyli na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą rozporządzenia jak i tych emerytów i rencistów policyjnych, którzy stali się nimi po dacie 6 kwietnia 2005 r. Wynika to z klasyfikacji wydatków budżetowych przyjętej dla celów ewidencyjnych w jednostkach organizacyjnych Policji (Dz.U. z 2006 r. Nr 107, poz. 726). Ustawodawca dokonując zmiany przepisów rozporządzenia nie zagwarantował w ustawie budżetowej realizacji praw nabytych poprzez wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, do którego prawo powstało przed wprowadzeniem zmiany przepisu. W konkluzji skargi kasacyjnej Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uwzględnienia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę z dnia 6 listopada 2007 r. poprzez przyjęcie, że skarżący utracił prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ewentualnie o uchylenie wyroku pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami środka zaskarżenia wyznacza zakres i kierunek kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. O tym więc, czy i w jakim zakresie możliwa będzie kontrola instancyjna orzeczenia decyduje sam kasator poprzez określenie podstaw, na jakich opiera skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał błędnej wykładni cytowanego przepisu poprzez przyjęcie, iż stanowi on o prawie emeryta policyjnego do równoważnika za brak lokalu. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja administracyjna wydana przez Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...]września 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego w P. z dnia [...]lipca 2005 r. o uchyleniu na podstawie art. 163 K.p.a. decyzji z dnia [...]kwietnia 2000 r., którą przyznano T.G. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W myśl art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wypowiedział się, że art. 163 K.p.a. nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji z dnia [...]kwietnia 2000 r. o przyznaniu T.G. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ w obowiązujących regulacjach prawnych brak jest przepisu szczególnego pozwalającego na uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Wniosek taki Sąd I instancji wywiódł dokonując wykładni § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) oraz wykładni § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego pierwsze z wymienionych rozporządzeń (Dz.U. Nr 70, poz. 633). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w ogóle wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, rozstrzygał wyłącznie w kwestii dopuszczalności uchylenia decyzji o przyznaniu T.G. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w trybie art. 163 K.p.a. T.G. od 2000 r. posiada prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, kwestią sporną była możliwość i tryb, przy zastosowaniu którego można pozbawić ww. nabytego prawa, w tym wypadku w kontekście zastosowanego przez organ art. 163 K.p.a. Dla swej skuteczności skarga kasacyjna powinna zatem zawierać zarzuty pod adresem przepisów materialnych i procesowych stosowanych przez Sąd I instancji. Przede wszystkim zaś skoro podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 163 K.p.a., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił stanowiska organu administracji co do możliwości uchylenia decyzji w tym trybie, skarga kasacyjna w pierwszej kolejności powinna koncentrować się na zarzucie naruszenia tego właśnie przepisu. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego w sytuacji gdy przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była dopuszczalność zastosowania przepisu art. 163 K.p.a. dla uchylenia decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła określone prawo, bez jednoczesnego postawienia zarzutu naruszenia przez sąd administracyjny tego przepisu, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, czyni skargę kasacyjną bezskuteczną. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.