II SA/Kr 587/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy po wznowieniu postępowania uchylenia decyzji skargę oddala. S. L. w dniu [...].11.2006 r. złożył do Starosty wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...].06.2006 r., znak [...] w sprawie pozwolenia na budowę przepustu na potoku [...] wraz z dojazdami na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału. Starosta postanowieniem znak [...] z dnia [...].11.2006 r. wznowił postępowanie w celu rozstrzygnięcia co do przyczyn wznowienia. Następnie Starosta wydał decyzję z dnia [...].01.2007 r. znak [...], którą na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...].06.2006 r., znak [...] w sprawie pozwolenia na budowę przepustu na potoku [...] wraz z dojazdami na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości L., udzielone inwestorowi: Gminie W. reprezentowana przez Wójta Gminy. W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) skontrolowano krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę. S. L. nie był uznany za stronę tego postępowania administracyjnego. We wniosku o wznowienie postępowania zaznaczył, że jego działka nr [...] została wykorzystana jako plac składowy i manewrowy budowy. Sprawy granic między sąsiednimi działkami należą do stosunków cywilnoprawnych, tak więc sprawy związane z naruszeniem granic działki przez składowanie na niej materiałów budowlanych czy wykorzystywaniem jej jako plac manewrowy należy kierować do sądu powszechnego. Nie stanowi to jednak podstawy do zmiany decyzji ostatecznej na skutek wznowienia postępowania. Odwołanie od tej decyzji złożył S. L. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił, że decyzja ta narusza art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. Skarżący podniósł, że pismem z dnia 23 marca 2006 r. Wójt Gminy W. zwrócił się do niego w związku z planowaną budową przepustu na potoku [...] o podpisanie załączonego oświadczenia i odesłanie go do urzędu gminy. Zgodnie z załączonym oświadczeniem wypełnionym przez urzędnika gminy przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a S. L. miał wyrazić zgodę na zajęcie części jego działki. Oznacza to, że realizacja inwestycji była planowana, jak również faktycznie wykonana także na działce nr [...] będącej własnością S. L. Brak złożenia przez niego oświadczenia o wyrażeniu zgody na zajęcie działki nr [...] spowodował, iż tę działkę celowo pozornie pominięto w całym procesie inwestycyjnym, w tym w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Lokalizacja inwestycji uwidoczniona na oświadczeniu i na pozwoleniu na budowę różni się jedynie wyłączeniem w decyzji działki [...]. Lokalizacja i przebieg inwestycji nie zostały zmienione w stosunku do pierwotnych zamierzeń, o czym świadczy również fakt, iż z uwagi na podmycie brzegu potoku [...] obszar działki [...] został zmniejszony, co wymuszało lokalizację dojazdu do przepustu na potoku na działce [...]. Z tego względu S. L. powinien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że po analizie materiału dowodowego uznał za słuszne stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego i wskazanie stron postępowania o pozwolenie na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniły i wykazały, że nie następuje ograniczenie w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości, ani też zaprojektowane roboty nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, natomiast skarżący nie wskazał przepisu, który jego zdaniem został naruszony jak również nie określił na czym, według niego, polega ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr [...]. Wojewoda ponadto zaznaczył, że o zakresie inwestycji decyduje inwestor (w tym przypadku Gmina W. reprezentowana przez Wójta), natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają wpływu na zakres inwestycji określony we wniosku inwestora, jak również nie mają wpływu na realizację inwestycji, bowiem nie leży to w ich kompetencji. W dniu [...].06.2006 r. inwestor dokonał korekty wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...].04.2006 r. i projektu budowlanego w zakresie działki o nr [...], a pismem z dnia [...].06.2006 r. potwierdził, że zakres inwestycji nie obejmuje działki nr [...]. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. L. domagając się jej uchylenia wraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zarzucając obu tym rozstrzygnięciom rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, art. 7, 77, 107 oraz art. 8, 9, 10 i art. 150 § 2 k.p.a. Skarżący zakwestionował zarówno ustalenie organu I instancji, iż jego wniosek dotyczy sprawy granic między sąsiednimi działkami, jak i założenie organu odwoławczego, że to właściciel nieruchomości sąsiadującej z projektowaną budową w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę musi wskazać organowi konkretny przepis związany z konkretną sytuacją uprawniający go do przyznania mu statusu strony. Takie zobowiązanie właściciela nieruchomości sąsiadującej jest ewidentnym naruszeniem dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., tym bardziej, że nie będąc stroną postępowania nie ma możliwości zapoznania się z zakresem inwestycji, projektem budowlanym i oddziaływaniem przyszłego obiektu na jego nieruchomość, a tym samym nie może wskazać konkretnego przepisu i konkretnej sytuacji, która uprawniałaby go do przyznania mu statusu strony. Skarżący uważa, że w dniu wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tj. [...] kwietnia 2006 r. obszar oddziaływania planowanej budowy przepustu na potoku [...] wraz z dojazdami obejmował teren działki nr [...] będącej jego własnością, a tym samym stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane był on stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a statusu strony w trakcie trwającego postępowania nie utracił, gdyż dokonana zmiana projektu budowlanego, poza wymazaniem numeru nieruchomości skarżącego, nie zmieniła zakresu inwestycji. Do obowiązków organu administracji należy zbadanie, czy zmiana pierwotnego wniosku jest dopuszczalna, zgodna z prawem i nie jest tylko czynnością pozorną dokonywaną w celu wyeliminowania przeszkód do wydania pozwolenia. Obowiązki te nie zostały spełnione. Czynności Wójta Gminy W. były dokonane w celu usunięcia z postępowania strony, która nie wyraziła zgody na zajęcie jej nieruchomości, bez zmiany zakresu inwestycji. Korekta projektu budowlanego, o której wspomina w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, polegała jedynie na zamazaniu korektorem na projekcie numeru działki nr [...], co zdaniem skarżącego w żaden sposób nie wpłynęło na pierwotny zakres inwestycji, a tym samym na jego status strony w postępowaniu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę wbrew zasadom określonym w art. 9 i 10 k.p.a. nie poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania, jak i jakiejkolwiek innej czynności podejmowanej w sprawie, jak również nie zapewnił skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu na żadnym jego etapie. Zdaniem S. L. naruszono także zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Wnioskodawcą w tej sprawie jest organ administracji - Wójt Gminy W., zatem postępowanie to winno być prowadzone w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, w szczególności, co do wykorzystywania przez organ swojej pozycji dla rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z interesem obywatela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Jak słusznie wskazał organ I instancji w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę krąg stron określa art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie sądu prawidłowo nie przyznano skarżącemu przymiotu strony postępowania o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji po wznowieniu tego postępowania brak było podstaw do zmiany wydanej wcześniej decyzji ostatecznej. Nie można uwzględnić zarzutu pobieżnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia była kwestia, czy skarżący jako właściciel działki [...] powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę przepustu, czy nie. Takiej oceny dokonuje się analizując materiał zebrany w aktach sprawy w kontekście przepisów przyznających przymiot strony postępowania administracyjnego. Organu obu instancji odniosły się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wniosek o pozwolenie na budowę złożony w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] maja 2006 r. przewidywał, że inwestycja będzie prowadzona również na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego. W piśmie złożonym w urzędzie [...] czerwca 2006 r. autor projektu poinformował organ prowadzący postępowanie o zmianie wniosku i projektu budowlanego poprzez wyłączenie z planowanego przedsięwzięcia działki nr [...]. Jednocześnie przesłano skorygowane rysunki zawierające plan zagospodarowania terenu, przekrój podłużny oraz przekroje poprzeczne inwestycji. Organ administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzygając sprawę pozwolenia na budowę jest związany wnioskiem inwestora. W granicach tego wniosku może udzielić pozwolenia albo odmówić wydania pozwolenia na budowę. Organ nie może jednak zmieniać projektu we własnym zakresie, nie może również odmówić uwzględnienia zmiany projektu i wniosku przez inwestora. Badanie dopuszczalności takiej zmiany faktycznie ogranicza się do badania zmienionego wniosku i projektu pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 33 - 35 prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno - budowlanej uznał, że projektu budowlany zmieniony w ten sposób, że teren inwestycji pomniejszono o działkę nr [...] spełnia przepisy prawa i dlatego zatwierdził zmieniony projekt budowlany. Istotne jest, że inwestor może prowadzić roboty budowlane tylko w granicach udzielonego mu pozwolenia (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). Pominięcie działki skarżącego w tym pozwoleniu oznacza, że inwestycja nie może wprowadzać żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. W przeciwnym razie inwestor naruszy warunki udzielonego pozwolenia na budowę, co może stanowić podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z w piśmie z dnia [...] października 2006 r. skierowanym do S. L. stwierdził, że "granica pomiędzy działką [...] (...) a działką [...] (...) nie jest ustalona - w terenie nie ma słupków granicznych. Nie jest więc możliwe ustalenie czy ziemia z przedmiotowej budowy składowana jest tylko na działce nr [...] czy także na działce nr [...]". Uznając, że budowa prowadzona jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę PINB ocenił, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezzasadne. Jest to dodatkowy argument wskazujący, że przedmiotowa inwestycja nie narusza praw S. L. w sposób określony przepisami prawa administracyjnego. Skarżący ma rację, że ustalenie kręgu stron postępowania należy do organu administracji, a nie do samych osób zainteresowanych. Jeżeli jednak zmieniony projekt budowlany nie przewiduje żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego, a S. L. ustalenie to kwestionuje, to powinien wskazać w jaki sposób inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i dlaczego powinien być stroną postępowania. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że powinien być stroną postępowania, gdyż jest właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a teren jego działki wykorzystywany jest jako plac składowy i manewrowy tej budowy. Organ I instancji odniósł się do tych argumentów stwierdzając, że działka skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego pozwoleniem, a sprawy naruszenia własności powinien kierować do sądu cywilnego. Sąd nie dopatrzył się w tym przypadku naruszenia art. 77 k.p.a. Również dalsze zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. zostało wszczęte w dniu [...] maja 2006 r., a nie jak twierdzi skarżący 27 kwietnia 2006 r. Po wstępnej kontroli złożonych dokumentów organ I instancji wezwał projektanta o uzupełnienie braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Na tym etapie postępowania nie było potrzeby zawiadamiania stron postępowania o złożenia wniosku, ponieważ istniało realne prawdopodobieństwo pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a ponadto krąg stron nie był jeszcze jednoznacznie ustalony (np. organ I instancji miał wątpliwości, czy inwestorem jest Gmina W., czy też Wójt Gminy W.). Po uzupełnieniu braków i skorygowaniu złożonych dokumentów organ poinformował o wszczęciu postępowania wszystkie osoby, które w sprawie miały przymiot strony. W razie zmiany projektu polegającej na zmianie terenu inwestycji może dojść do zmiany stron postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że stronami postępowania zawsze będą właściciele działek objętych pierwotną wersją wniosku, bez względu na późniejsze wyłączenie z inwestycji niektórych działek. W ocenie Sądu w dniu złożenia korekty do wniosku tj. w dniu [...] czerwca 2006 r. skarżący utracił status strony w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji organ prowadzący postępowanie nie musiał zawiadamiać S. L. ani o wszczęciu postępowania, ani też o dalszych czynnościach podejmowanych w sprawie. Okoliczność, że w charakterze inwestora występuje Gmina W. reprezentowana przez Wójta w żaden sposób nie wpłynęła na przebieg postępowania ani na prawidłowość podejmowanych w sprawie czynności. Sąd nie podziela przekonania skarżącego, że nie zostałby pominięty jako strona gdyby inwestorem była osoba fizyczna. Nie znajduje również poparcia w aktach sprawy argument, iż inwestor wykorzystał swoją pozycję jako organu administracji dla uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, przez co doszło do naruszenia interesu obywatela. Zarzut naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. jest bezzasadny. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem podstawą do ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o wznowienie był art. 150 § 1 k.p.a. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że S. L. nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...].06.2006 r., znak [...], a tym samym pominięcie go w postępowaniu nie stanowiło podstawy do wznowienia postępowania. Decyzja odmawiająca uchylenia wymienionego pozwolenia na budowę jest więc prawidłowa, a skarga jaka bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).