II SA/Kr 1155/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. T. i J. T. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją Nr[...] z dnia [...] roku, znak[...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji .[...]na działce nr [...] obr. [...] P., przy ul.[...] w K. W orzeczeniu, wydanym na rzecz H. i B.P., jako podstawę prawną wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. Organ pierwszej instancji zaznaczył, iż jego poprzednia decyzja, dotycząca tej inwestycji, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ze względu na brak ostateczności postanowienia o uzgodnieniu inwestycji z zarządcą drogi, nieodpowiednie uzasadnienie dla wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy, a także budzące wątpliwość wyznaczenie wysokości elewacji frontowej. Prezydent Miasta K. wskazał, że wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia zostały usunięte, w szczególności zaś- ponownie sporządzono analizę architektoniczno- urbanistyczną. W zakresie linii zabudowy stwierdzono, iż dotychczasowa przebiega w sposób nieregularny, zatem przyjęto jako wyznacznik zabudowę działek nr [...] i [...], położonych najbliżej krawędzi jezdni. Prezydent Miasta K. uzyskał także wymagane uzgodnienie zarządcy drogi, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż zamierzona inwestycja, położona na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, spełnia łącznie wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia decyzji przytoczono uwagi i zastrzeżenia, wniesione w toku postępowania przez E. i J. T.- właścicieli położonego na działce nr[...] budynku w zabudowie bliźniaczej w stosunku do obiektu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Strony podnosiły, iż nie wyrażają zgody na inwestycję, a także zgłosiły szereg zarzutów odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z ładem przestrzennym, samowolnie wykonywanych przez inwestora robót budowlanych, zgłaszania przez inwestorów kilku wniosków, dotyczących tego samego zamierzenia. Prezydent Miasta K., odnosząc się do stanowiska stron, wyjaśnił, iż możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, jeżeli inny jest zakres inwestycji. Kwestia robót budowlanych, wykonywanych przez inwestorów, pozostaje poza zakresem postępowania, natomiast linie zabudowy nie wskazują jednoznacznie lokalizacji obiektu. Parametry, dotyczące ładu przestrzennego, zostały ustalone na podstawie analizy architektoniczno- urbanistycznej, wykonanej zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponadto decyzja określiła zasady ochrony osób trzecich w zakresie warunków aerosanitarnych, natomiast kwestie wpływu inwestycji na stabilność budynku sąsiedniego należą do zagadnień, jakie zostaną rozstrzygnięte na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższą decyzją nie zgodzili się E.T. i J.T., wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagali się jej uchylenia. Skarżący w pierwszej kolejności zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, a to art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie temu samemu wnioskodawcy dwóch decyzji odnośnie tego samego terenu. Nadto, zdaniem skarżących, wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy wyznaczono w oparciu o ustalenia, niezgodne ze stanem faktycznym, a organ traktował strony nierówno, nie uwzględnił też chronionego prawem interesu stron, czym naruszył art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli także, iż doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2, a także art. 54 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy, w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nadto organ nie uwzględnił art. 144 k.c. E.T. i J.T .i wskazali jednocześnie na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 73 § 1 k.p.a., wnieśli także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Decyzją z dnia [...] roku, znak[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił treść zaskarżonej decyzji oraz wniesionego odwołania, a następnie stwierdził, iż kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie architektoniczno- urbanistycznej stwierdzono istnienie w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie obszaru inwestycji, sąsiedniej działki nr [...]- dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób, pozwalający na określenie wymagań dla zamierzenia inwestycyjnego. Teren ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie i jest wyłączony z produkcji rolnej, a projekt decyzji został uzgodniony przez zarządcę drogi. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, iż do większości z nich organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako do uwag i zastrzeżeń, podnoszonych w trakcie postępowania. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko, w szczególności odnośnie dopuszczalności wydania dwóch decyzji dla tego samego terenu oraz tego, iż kwestie samowoli budowlanej nie mogą być rozpatrzone w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Co do kwestii wskaźnika zabudowy wskazano, że w analizie architektonicznej oraz w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazano argumenty, przemawiające za przyjęciem wskaźnika na poziomie [...], wyjaśniając, że wartość ta nie burzy ładu przestrzennego kwartału zabudowy mieszkaniowej. Kolegium podniosło również, że na obecnym etapie postępowania nie przesądza się o odległościach obiektu od granic sąsiednich działek i nie dokonuje się oceny oddziaływań zamierzenia, a także nie określa się na załączniku graficznym szczegółowej lokalizacji budynku. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze E.T. i J.T. domagali się "unieważnienia" powyższej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji przede wszystkim naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., wskazując, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie posiada obligatoryjnego elementu decyzji, jakim jest oznaczenie stron postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Ich zdaniem, decyzja o warunkach zabudowy nie jest również zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ została oparta na wadliwie sporządzonych załącznikach, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie godzi w konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, co zostało pominięte przez organ pierwszej instancji, a także usankcjonowane przez Kolegium Odwoławcze. Nie zostały również spełnione wymogi art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "b" i "c" w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem temu samemu wnioskodawcy wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, art. 54 pkt 2 lit. "d" ustawy, ponieważ nie określono wymagań, dotyczących ochrony interesów osób trzecich, art. 1 ust. 2 pkt 7 tejże ustawy, poprzez usytuowanie linii zabudowy na granicy działki, jak również art. 37 ust. 1 ustawy, poprzez nie wzięcie pod uwagę skutków ekonomicznych wydania decyzji. W dalszej kolejności E.T. i J.T. podnieśli zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., ponadto- art. 138 k.p.a., co uzasadnili tym, że organ odwoławczy nie wykonał obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania decyzji Prezydenta Miasta K. z punktu widzenia celowości i legalności, naruszeniem przez organy obu instancji zasady rzetelności im mocy dowodowej dokumentów, a także przepisów k.p.a., dających ochronę interesom strony skarżącej. Powołali się także na naruszony ich zdaniem art. 73 w zw. z art. 140 k.p.a., albowiem ich udział w toczącym się postępowaniu został ograniczony. W skardze podniesiono kwestię robót budowlanych, prowadzonych przez inwestorów od [...] roku, co jest niezgodne z art. 28 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, a nadto- w ocenie skarżących H. i B. P. naruszają również art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiając ich- jako stronę postępowania- możliwości obrony własnego interesu. W uzasadnieniu dodatkowo wskazano, że obszar analizy architektoniczno- urbanistycznej został tak wyznaczony, aby objąć zasięgiem działki o największej zabudowie. Przy obliczaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dokonano błędnych wyliczeń, a do obszaru analizowanego włączono działki nie należące do niego, jak również nie znajdujące się na mapie. Skarżący zakwestionowali jednocześnie wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie tej linii, która istnieje na odległych działkach nr [...] i [...] przy czym w jednym z załączniku ostatnia z tych działek nie została zaliczona do działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona jedynie częściowo. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do takiego właśnie uchybienia. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę dopatrzył się przede wszystkim istotnych uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona. W doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zaznaczyć trzeba, iż ocenie takiej winny podlegać wszelkie dowody, przeprowadzane przez organy administracji i stanowiące podstawę poczynionych przez nie ustaleń faktycznych. Ponadto zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji zlecił- stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- sporządzenie projektu decyzji osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz spełniającej wymagania ustawowe. Jednakże sam fakt sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz projektu decyzji, nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku wnikliwej oceny tego dowodu w sprawie, ciążącego na nim z mocy art. 80 k.p.a., albowiem analiza w zakresie swojej wartości dowodowej jest dowodem takim, jak każdy inny, a różni się jedynie szczegółowymi wymogami odnośnie sposobu jej sporządzenia. Dla oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji konieczne jest ustalenie, czy znajdująca się w aktach analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom zawartym w przepisach ustawy oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokonanie jej oceny pod kątem zgłaszanych przez strony uwag oraz wniosków. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" w przytoczonym przepisie odnieść należy do działki, na której zrealizowano już roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych. Warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy można uznać spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie, albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Pojęcie działki sąsiedniej obejmuje nie tylko działki graniczące z obszarem inwestycji, ale całość terenów położonych w jego okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim, funkcjonalnym ujęciu, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy uznać należy wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym, którego granice wyznaczono na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Tymczasem stanowiące integralną część decyzji pierwszoinstancyjnej warunki zabudowy oraz wyniki analizy wskazują jako działki sąsiednie jedynie [...] nieruchomości, podczas kiedy w obszarze analizowanym znalazło się ich kilkadziesiąt. Natomiast sama analiza architektoniczno- urbanistyczna w tej części, w której koncentruje się na ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wykazuje rozbieżności w stosunku do załącznika graficznego- powołuje się m. in. na wielkość wskaźnika na działkach nr [...] i [...], znajdujących się poza obszarem analizowanym. Wskazuje to na wewnętrzną niespójność analizy i budzi istotne wątpliwości co do jej wartości dowodowej, aczkolwiek nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji w dokonywaniu oceny materiału dowodowego. W decyzji określono ponadto linię zabudowy jako przedłużenie linii, tworzonej przez budynki posadowione na działkach nr [...] i [...]- pomimo że tej ostatniej organ nie zaliczył do działek sąsiednich. Zgodnie z powołanym przepisem wykonawczym, obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a jego granice wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. W sprawie niniejszej nie podano ani szerokości frontu działki, ani też jej trzykrotności, organy zaś poprzestały na wskazaniu stosownych przepisów. W efekcie strony postępowania nie miały możliwości ustalenia, czy granice obszaru analizowanego zostały istotnie wyznaczone w odległości co najmniej 50 metrów, co więcej- możliwości weryfikacji tej przesłanki został pozbawiony również Sąd. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej, przyjętej za podstawę ustaleń organu wynika, że dla wnioskowanej działki przekroczony został średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje jednak, z jakich przyczyn doszło do określenia wskaźnika na takim właśnie poziomie. W tym zakresie część motywacyjna rozstrzygnięcia wymyka się wręcz kontroli sądowej- nie sposób bowiem odnieść się do wyników procesu dedukcyjnego, przeprowadzonego przez organ administracji, co dałoby dopiero możliwość do oceny jego prawidłowości. Ani Prezydent Miasta K., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, dlaczego i z jakich względów uznano planowaną inwestycję za odpowiadającą charakterystyce urbanistycznej, a więc taką, która będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, jak i odpowiadać charakterystyce architektonicznej to jest gabarytom i formie architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej. Brak oceny tych dowodów powoduje narusza dyspozycję art. 80 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższego nie zmienia okoliczność, iż wyjaśnienie określenia wskaźnika wielkości zabudowy na tak wysokim poziomie znalazło się w tekście analizy architektoniczno- urbanistycznej. Jak wskazano już powyżej, analiza jest wyłącznie dowodem, nie może zatem zastępować orzeczenia organu administracji. Ze względu na powyższe uchybienia konieczne było uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, jako naruszających przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi okazały się zatem uzasadnione o tyle, o ile dotyczyły wymienionych powyżej wad postępowania. Dla porządku trzeba wskazać, że w pozostałej części skarga okazała się bezpodstawna. W szczególności nie można uznać za uchybienie wydania tym samym inwestorom dwóch decyzji o warunkach zabudowy, albowiem dla przyjęcia tożsamości spraw konieczne jest wystąpienie identyczności inwestorów, terenu ale również zakresu inwestycji, co w badanej sprawie nie miało miejsca. Jak słusznie wskazały organy administracji publicznej, kwestia robót budowlanych, wykonanych samowolnie, należy do zakresu właściwości organów nadzoru budowlanego. Sąd nie dopatrzył się również objętego zarzutami, rzekomego naruszenia zasady równości stron, albowiem wszystkie strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie stosownie do dyspozycji art. 10 k.p.a., w szczególności doręczono im decyzje. Skarżący w żaden sposób nie zostali ograniczeni w prawie wnoszenia zastrzeżeń, wyrażania stanowiska czy składania środków odwoławczych, z czego zresztą korzystali. Część zarzutów nie odnosi się w ogóle do przedmiotu postępowania, jakim było ustalenie warunków zabudowy- jak n. p. zarzut naruszenia art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy kwestii związanych z planem miejscowym, czy art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, znajdującego zastosowanie na zupełnie innym etapie procesu inwestycyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej winny uwzględnić wskazania, jakie wynikają z podniesionych powyżej kwestii. W pierwszej kolejności ich obowiązkiem będzie dokonanie oceny materiału dowodowego – w tym analizy architektoniczno- urbanistycznej- w zgodzie z dyspozycją art. 80 k.p.a., przy czym ocena taka powinna uwzględniać wewnętrzną spójność analizy i jej zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydana następnie decyzja winna – stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.- zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, którego nie może zastępować treść analizy architektoniczno- urbanistycznej. Oczywistym jest również, że decyzja nie może zawierać sprzeczności, takich jak określenie działek uznanych za sąsiednie w sposób niespójny z kręgiem działek, faktycznie uwzględnionych przy rozstrzyganiu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.