II SA/Sz 1193/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego eksmisji z lokalu mieszkalnego oddala skargę. T Ł pismem z dnia 2 sierpnia 2007 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o umorzenie postępowania w sprawie jego eksmisji z lokalu mieszkalnego położonego przy ul. (...) w (...) lub zawieszenie postępowania eksmisyjnego do czasu rozpoznania przez Prezydenta Miasta wniosku z dnia (...). o zawarcie umowy przeniesienia prawa własności do w/w lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w gruncie. W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta pismem z dnia (...)., nr (...) poinformował T Ł, że podtrzymuje stanowisko zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia (...)., nr (...), w którym przedstawił swoją ocenę możliwości przydziału stronie nowego lokalu mieszkalnego oraz prośbę o zdanie zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. (...) w (...) pod rygorem wystąpienia na drogę postępowania sądowego o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Występujący w imieniu T Ł pełnomocnik - radca prawny B K w dniu (...) złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji z dnia (...)." (nr (...)), w którym wniósł o jej zmianę i umorzenie postępowania w sprawie eksmisji T Ł o z lokalu mieszkalnego przy ul. (...) w (...). W uzasadnieniu pełnomocnik T Ł wskazał, że pismo Prezydenta Miasta z (...) rozstrzyga wyłącznie kwestię przydziału innego lokalu w zamian za zajmowany lokal, natomiast nie odnosi się do wniosku strony z dnia 2 sierpnia 2007 r., a zatem brak jest przesłanek do negatywnego jego rozpoznania. Pełnomocnik wywiódł, że pismo Prezydenta Miasta z dnia (...). jest decyzją, albowiem organ odwołuje się w nim do treści pisma z dnia (...)., które merytorycznie negatywnie rozstrzyga wniosek strony o przydział lokalu zamiennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) nr (...), działając na podstawie art. 134, art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania T Ł od pisma Prezydenta Miasta z dnia (...) W ocenie Kolegium, zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest charakter prawny pisma z dnia (...) podpisanego przez zastępcę Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego, od którego wniesiono odwołanie, a także pismo organu z dnia (...). Kolegium stwierdziło, że wskazane pisma nie są decyzjami administracyjnymi, ani też nie są postanowieniami, czy innymi aktami wydanymi w toku postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Pismo z dnia (...) zawiera jedynie informację, że organ podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia (...) Natomiast, w piśmie z dnia (...) organ informował T Ł o konsekwencjach odmowy zdania przedmiotowego lokalu mieszkalnego – tj. wystąpienia zarządcy lokali komunalnych (TBS) na drogę postępowania sądowego z żądaniem opróżnienia lokalu. W pismach tych zawarta jest warunkowa zapowiedź wszczęcia postępowania sądowego w sprawie o eksmisję z lokalu mieszkalnego, w których to sprawach wyłączona jest kognicja organów administracji publicznej. Zdaniem Kolegium, uznać należy, że w niniejszej sprawie, odwołanie strony, wniesione od wyżej opisanego pisma z dnia (...) z przyczyn przedmiotowych – jest niedopuszczalne, bowiem zaskarżona czynność organu administracji jest czynnością materialno – techniczną i nie jest aktem z zakresu administracji publicznej takim jak decyzja administracyjna, a ponadto dotyczy stosunków cywilnoprawnych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że sprawa o eksmisję T Ł z zajmowanego lokalu mieszkalnego nie została dotychczas wszczęta, bowiem nie zostało skierowane w tym zakresie powództwo do właściwego sądu powszechnego. W zaistniałej sytuacji, zdaniem organu, jedynym możliwym rozstrzygnięciem procesowym w niniejszej sprawie było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania. Na powyższe postanowienie T Ł złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie art. 104 i 107 kpa. Skarżący podał, że pismem z dnia 2 sierpnia 2007 r. zwrócił się o wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie poprzez wydanie decyzji o umorzeniu lub zawieszeniu postępowania w przedmiocie jego eksmisji z lokalu mieszkalnego, zgodnie bowiem z art. 104 kpa organ administracji załatwia sprawę w drodze decyzji. Skarżący podniósł dalej, że w niniejszym postępowaniu została wydana decyzja, co potwierdza pismo Prezydenta Miasta z dnia 2 października 2007 r. kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przy czym decyzja ta rozstrzyga sprawę w sposób negatywny dla strony. Zdaniem skarżącego, fakt, że decyzja nie zawiera elementów decyzji nie wyłącza możności traktowania jej jako takiej, lecz wskazuje tylko na jej wady formalne uzasadniające zmianę lub uchylenie decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji określone w art. 107 kpa. Za decyzję należy uznać pismo, które zawiera co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika. W tym zakresie odwołał się do wyroku NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981 r., nr 2, poz. 91, wywodząc, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 kpa jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji. W ocenie T Ł, pismo organu z dnia (...) należy uznać za decyzję, bowiem zawiera ono oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że przedmiotowe pisma zawierają jedynie zapowiedź wszczęcia postępowania sądowego o eksmisję. Jego zdaniem, wniesienie pozwu do sądu o eksmisję z lokalu poprzedzone jest decyzją o wszczęciu postępowania zmierzającego do opróżnienia lokalu i w niniejszej sprawie taka decyzja została podjęta. Złożenie wniosku o eksmisję jest kolejnym skutkiem decyzji podjętej w tym zakresie. Fakt wydania decyzji zmierzającej do opróżnienia lokalu zajmowanego przez skarżącego potwierdzają kolejne pisma organu w tej sprawie, w tym pismo z dnia (...). W tej sytuacji, w ocenie T Ł, wniosek z dnia 2 sierpnia 2007 r. jest w pełni uzasadniony, a decyzja z dnia (...) rozstrzyga merytorycznie konkretną, indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że wydając je Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa nie naruszyło. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w trybie art. 134 kpa stwierdzające niedopuszczalność odwołania T Ł od pisma Prezydenta Miasta z dnia (...)., określanego przez skarżącego mianem decyzji administracyjnej. Zgodnie z w/w przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie nie jest dopuszczalne np. w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ (por. wyrok NSA z 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92/S). Kończące postępowanie administracyjne orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zainicjowane wnioskiem T Ł z dnia 2 sierpnia 2007 r. o umorzenie postępowania w sprawie jego eksmisji z lokalu mieszkalnego położonego w (...) przy ul. (...). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że procedura związana z eksmisją T Ł z lokalu mogła być, teoretycznie, przeprowadzana przez komornika sądowego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Oznacza to, że ewentualne umorzenie postępowania mogłoby nastąpić także w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego zaś organem egzekucyjnym uprawnionym do umorzenia postępowania nie byłby organ administracji (Prezydenta Miasta) lecz komornik sądowy prowadzący postępowanie egzekucyjne na wniosek wierzyciela. Ponadto, aby rozstrzygać o umorzeniu postępowania egzekucyjnego obejmującego opróżnienie lokalu mieszkalnego najpierw musi dojść do wszczęcia takiego postępowania dokonanego przez komornika sądowego w oparciu o tytuł wykonawczy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącego, a w takim przypadku nie znajduje uzasadnienia żądanie umorzeniu postępowania, którego nie wszczęto. Zasadnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że pismo Prezydenta Miasta z dnia (...) nie powodowało wszczęcia eksmisji skarżącego z zajmowanego lokalu mieszkalnego a jedynie zawiera prośbę (wezwanie) do opuszczenia zajmowanego lokalu, z pouczeniem, że w przypadku nie przekazania go zarządcy, Gmina wystąpi na drogę postępowania sądowego o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Pismo to było zatem wyłącznie zapowiedzią złożenia powództwa w tym zakresie, którego uznanie przez właściwy sąd powszechny mogłoby dopiero stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo wypada wyjaśnić, że także kwestie związane ze wstąpieniem w prawa najemcy lokalu mają charakter cywilny, nie zaś administracyjny, co wyklucza orzekanie w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Za trafne Sąd uznał zaprezentowane w postanowieniu stanowisko organu, iż skarżącemu nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od pisma Prezydenta Miasta z (...)., które to pismo nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, bowiem mimo, iż zawierało oświadczeni woli organu, to sprawa ta nie miała charakteru administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta nie mógł bowiem w drodze decyzji administracyjnej, nawet teoretycznie, orzekać w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie eksmisji, bowiem czynności związane z realizowaniem przez Gminę praw do lokalu, w tym obejmujące prawo zawarcia umowy najmu lokalu lub prawo żądania opuszczenia zajmowanego lokalu nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych lecz mogą być realizowane w trybie przepisów prawa cywilnego. Odnosząc się do wywodów skargi związanych z tym, że za decyzję administracyjną można uznać nawet pismo nie mające formy decyzji, byleby zawierało co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika, należy zauważyć, że wedle orzecznictwa oraz teorii prawa administracyjnego, przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli o organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Zatem poza warunkami formalnymi akt taki musi być wydany "w sprawie administracyjnej". Wobec prawidłowego uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że pismo Prezydenta Miasta z dnia (...)., nr (...) nie stanowi decyzji administracyjnej, trafnie organ orzekł zaskarżonym postanowieniem o niedopuszczalności odwołania T Ł od w/w pisma. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.