II OW 89/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 14 grudnia 2007 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. a Starostą W. w sprawie z wniosku L. P. o rozszerzenie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy i rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym postanawia wskazać Starostę W. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku L. P. w sprawie przebudowy i rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej. II OW 89/07 U z a s a d n i e n i e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wnioskiem z dnia [...] na podstawie art. 4 i art. 15 ( 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. a Starostą W. w sprawie z wniosku L. P. o "rozszerzenie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy i rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym", oraz wskazanie jako organu właściwego Starosty W.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] L. P. wystąpił do Starosty W. o rozszerzenie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym dwurodzinnym na działce nr [...], obręb [...] w R., przy ul. [...]. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na rzecz G. Z. i L. P., w trybie tzw. naprawczym na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr. 156, poz. 1118, ze zm./, zwanej dalej "prawo budowlane", w związku z prowadzeniem robót budowlanych z istotnymi odstępstwami. Obecnie L. P. wystąpił o rozszerzenie udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie budowy wewnętrznej instalacji gazowej, w związku z czym Starosta W. uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał ją do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W., podając, że do zmiany pozwolenia budowlanego właściwy jest organ, który go wydał. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podziela stanowiska Starosty W. i uznaje się za niewłaściwy w sprawie, co czyni zasadność wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W uzasadnieniu swojego stanowiska co do właściwości w sprawie Starosty W., we wniosku podaje się, że prawo budowlane wyraźnie rozdziela kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, przy czym każdy z tych organów ma odrębnie przypisane zadania i jest wyodrębniony organizacyjnie. Wydawanie pozwoleń na budowę należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, zaś organy nadzoru budowlanego mają za zadanie kontrolę przebiegu procesów budowlanych pod kątem zgodności z prawem i pozwoleniem na budowę. Organ nadzoru budowlanego tylko na zasadzie wyjątku dokonuje zatwierdzenia projektu budowlanego, co jednak następuje w procedurze naprawczej, w wyniku wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego /art. 51 ust. 4 prawa budowlanego/, w związku z wykonywaniem kontrolnej funkcji nadzoru budowlanego. Istotne jest, że organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany zamienny już po zrealizowaniu robót nim objętych, jako konsekwencję dokonanych odstępstw. Nie jest natomiast właściwy do wydawania, w tym rozszerzania, pozwoleń na budowę w "normalnym trybie". Wprawdzie wnioskodawca wystąpił o "rozszerzenie posiadanego pozwolenia na budowę", jednakże w istocie jego zamiarem jest uzyskanie nowego pozwolenia na budowę w celu wykonania robót budowlanych nieobjętych pierwotnym /już zatwierdzonym/ projektem. W myśl art. 36a ust. 1 i 3 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś w postępowaniu dotyczącym wydania tej decyzji przepisy art. 32-35 prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Sprawy tego rodzaju należą stosownie do art. 82 ust. 1 prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej a więc w niniejszej sprawie Starosty W.. Sprawa zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 36 a prawa budowlanego obejmuje także sytuację, gdy chodzi o odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 52 ust. 4 prawa budowlanego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Powiatowy w W. stwierdził, iż przekazując sprawę według kompetencji do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego zastosowano art. 155 Kpa stanowiący, że decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. może w każdym czasie za zgodą strony uchylić lub zmienić organ administracji publicznej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponieważ decyzję z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jak i decyzję z dnia [...] przenoszącą pozwolenie na budowę na nowego inwestora - wydał organ nadzoru budowlanego, jest to więc organ uprawniony do zmiany decyzji stosownie do art. 155 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o wskazanie jako organ właściwy do załatwienia wniosku L. P. jest zasadny. Słuszne jest stanowisko tego organu, iż do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy załatwianie spraw o udzielenie pozwolenia na budowę, ani też wydawanie pozwolenia na rozbudowę, czy przebudowę obiektu budowlanego, gdyż należy to kompetencją organów architektoniczno-budowlanych, jakim w niniejszej sprawie jest starosta. W niniejszej sprawie została wprawdzie wydana decyzja przez organ nadzoru budowlanego, jednakże dotyczyła ona postępowania tzw. "naprawczego", prowadzonego w sytuacji, gdy inwestor odstąpił w istotny sposób od warunków pozwolenia na budowę. Po wydaniu decyzji przez organ nadzoru budowlanego, wynikającej z prowadzenia budowy przez inwestora z naruszeniem prawa prowadzącym do konieczności podjęcia postępowania przez policję budowlaną - organ nadzoru budowlanego, inwestor aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, ma obowiązek zastosować się do decyzji organu nadzoru budowlanego. Podjęcie nowych działań budowlanych przez inwestora - np. zmierzających do realizacji kolejnej inwestycji takiej jak dalsza rozbudowa, czy też przebudowa obiektu, może nastąpić po akceptacji organu architektoniczno-budowlanego /starosty/ dopiero po zalegalizowaniu dotychczasowych działań inwestora. W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione przez Starostę W., czy L. P. występuje z wnioskiem o pozwolenie na nową inwestycję, określoną jako przebudowa lub rozbudowa instalacji, do załatwienia którego właściwym jest starosta, czy też jego zamiarem jest uzyskanie akceptacji nowego zamierzenia inwestycyjnego /budowlanego/ przed zakończeniem etapu legalizacji dotychczasowej budowy stosownie do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co nie może być załatwione pozytywnie przez żaden z organów administracji publicznej właściwych w sprawach budowlanych, gdyż prowadziłoby w istocie do obejścia decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym. Jak to już wskazano niejednokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to do organu, do którego o załatwienie sprawy zwróciła się strona /w niniejszej sprawie tym organem jest Starosta W./, należy szczegółowe wyjaśnienie zamiaru wnioskodawcy a tym samym ustalenie przedmiotu sprawy administracyjnej oraz poinformowanie go stosownie do art. 9 kpa o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a następnie rozstrzygnięcie wniosku. Przekazanie sprawy do innego organu wskazanego jako właściwy może nastąpić dopiero po właściwym wykonaniu powyższych obowiązków dotyczących wyjaśnienia przedmiotu sprawy i udzielenia informacji w myśl art. 9 kpa. Należy zauważyć, że już sam fakt zwrócenia się przez L. P. do Starosty W. zdaje się wskazywać na to, iż był on przekonany, że jego sprawa nie mogła być załatwiona przez organ nadzoru budowlanego, a jedynie właściwym był organ architektoniczno-budowlany. Problem sprowadzać się może więc w zasadzie tylko do tego, czy wniosek inwestora w określonych okolicznościach sprawy mógł być załatwiony pozytywnie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia z mocy art. 4 i art. 15 ( 1 pkt 4 ppsa.