II SA/Wa 2147/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska, Asesor WSA - Sławomir Antoniuk, Protokolant - Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. bez numeru w przedmiocie odmowy przyznania nagrody jubileuszowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, uchyla decyzję Szefa Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz stwierdza nieważność decyzji Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2007 r. bez numeru 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia 10 lutego 2007 r. odmówił przyznania nagrody jubileuszowej po 40 latach czynnej służby wojskowej w wysokości 300% kwoty najniższego uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie spełniają wymogów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 127, poz. 1325). Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania skierowanego do Ministra Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił decyzję nr [...] Szefa Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponownie rozpoznając sprawę Szef Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił przyznania M. K. nagrody jubileuszowej po 40 latach czynnej służby wojskowej w wysokości 300% kwoty najniższego uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu wskazał, że do wnioskodawcy, który był żołnierzem zawodowym zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych. Organ stwierdził, że przedstawione przez stronę dokumenty nie spełniają wymogów rozporządzenia. Rozporządzenie nie przewiduje bowiem, aby dokumentami potwierdzającymi nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, o których mowa w § 2 ust. 1, mogły być kopie dokumentów, które wnioskodawca załączył do wniosku. Strona nie przedstawiła również dokumentów świadczących o zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przed powołaniem do czynnej służby wojskowej w przyznawanych wcześniej nagrodach jubileuszowych, a tym samym nie spełnił wymogu, o którym mowa w § 9 powołanego rozporządzenia. W odwołaniu do Ministra Obrony Narodowej M. K. zwrócił się o uchylenie wymienionej decyzji Szefa Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej. Zarzucił naruszenie art. 7-9 kpa, błąd w ustaleniach faktycznych i błędną ocenę dowodów. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2007 r. (bez numeru), utrzymał w mocy decyzję Szefa Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W podstawie wydanej decyzji wskazano art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz pkt. 19 Wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem, stanowiącego załącznik do decyzji Nr 104/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON Nr 6, poz. 76 ze zm.) i § 4 ust. 2 pkt 3 i 13 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 270 ze zm). W uzasadnieniu decyzji Podsekretarz Stanu wskazał, że M. K. w dniu 30 kwietnia 2007 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej pełnionej ostatnio na stanowisku [...]. W dniu 10 lutego 2007 r. wystąpił z wnioskiem do Szefa WIGE o zaliczenie stażu pracy, od której uzależnione jest nabycie prawa do nagrody jubileuszowej okresu pracy w gospodarstwie rolnym J. K. od dnia 3 października 1966 r. do dnia 31 lipca 1967 r., dołączając stosowne oświadczenia, zaświadczenia Urzędu Gminy i Miasta w M. oraz zeznania świadków. Organ wskazał, że w sprawie tej zastosowania nie znajduje ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, bowiem wnioskodawcę łączył z [...] w K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Podał, że zagadnienie wliczania do okresu czynnej służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przez żołnierza innych okresów niż służba wojskowa jest uregulowane w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych. Podsekretarz Stanu stwierdził, że praca wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców nie stanowiła zatrudnienia, o jakim mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia i nie ma podstaw do jej zaliczenia do okresu służby wojskowej uprawniającego do nagrody jubileuszowej. Okres ten nie był uwzględniany także przy obliczaniu okresu służby uprawniającego do nagród jubileuszowych otrzymywanych przed dniem 1 lipca 2004 r. W konkluzji Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej stwierdził, że decyzja o odmowie przyznania nagrody jubileuszowej jest uzasadniona. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania skarżący stwierdził, że niezrozumiałe jest wydanie jej przez Podsekretarza Stanu w MON w sytuacji, gdy odwołanie wniósł do Ministra Obrony Narodowej. Z decyzji Podsekretarza Stanu nie wynika, aby działał w tym zakresie z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej. Zarzucił też naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, tj. art. 7-9 oraz art. 107 § 1 kpa. Podniósł, że błędnie oceniono przedłożone przez niego dowody i niezasadnie niezaliczono okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W odpowiedzi na skargę Sekretarz Stanu wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Odnosząc się do zarzutu braku właściwości Podsekretarza Stanu do wydania zaskarżonej decyzji wskazano, że Wojskowa Inspekcja Gospodarki Energetycznej, na podstawie pkt. 19 Wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem, stanowiącego załącznik do decyzji Nr 104/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON Nr 6, poz. 76 ze zm.), od dnia 11 września 2007 r. podlegała Podsekretarzowi Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. Wymieniony organ, jak podano dalej, na podstawie § 4 ust. 2 pkt 3 i pkt 13 regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 270 ze zm.) jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektorów (szefów) podporządkowanych jednostek organizacyjnych. Natomiast na podstawie § 4 ust. 2 pkt 3 Regulaminu jest on uprawniony do podejmowania decyzji wynikających z zakresu powierzonych mu zadań. W związku z powyższym stwierdzono, że Podsekretarz Stanu był uprawniony do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Szefa WIGE i wydania zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2008 r. Sekretarz Stanu wskazał nadto, że decyzją Nr 554/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 grudnia 2007 r. zmieniającą decyzję w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON Nr 24, poz. 247) dokonano zmiany w "Wykazie podmiotów organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem" stanowiącym załącznik do decyzji Nr 104/MON Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie z pkt. 19 "Wykazu..." Wojskowa Inspekcja Gospodarki Energetycznej została bezpośrednio podporządkowana Sekretarzowi Stanu do Spraw Uzbrojenia i Modernizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 i art. 17 kpa), co obliguje do stwierdzenia jej nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (v. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Zasada praworządności wymaga, aby każdy władczy akt ingerencji organu w sferę prawną obywatela był oparty nie tylko na konkretnie wskazanym przepisie prawa, ale również, aby rozstrzygnięcie podjęte zostało przez organ, który posiada kompetencje do rozpatrywania danego rodzaju spraw. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań w niniejszej sprawie jest jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została przez Podsekretarza Stanu w MON, jako podmiot działający we własnym imieniu a nie w imieniu i z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej. Ustalenie niniejsze, poczynione na podstawie nie tylko oznaczenia w decyzji organu, który zaskarżony akt wydał, ale przede wszystkim na podstawie przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, w tym głównie przepisów, z których Podsekretarz Stanu wywodzi swoją właściwość do rozpatrzenia odwołania od decyzji Szefa Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej, skutkować musiało właśnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Organem właściwym w sprawie nagrody jubileuszowej skarżącego – będącego [...] w K. – jest w I instancji, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) – Szef Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej, która na mocy obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2006 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (M.P. z 2007 r. Nr 1, poz. 9), jest jednostką organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o jednostce wojskowej - należy przez to rozumieć m.in. jednostki organizacyjne podporządkowane Ministrowi Obrony Narodowej i przez niego nadzorowane. Stosownie zaś do art. 104 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału (uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych) są w stosunku do dowódców jednostek wojskowych i ich zastępców oraz żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach wojskowych, których dowódcy zajmują stanowisko niższe niż określone w ust. 1, są bezpośredni przełożeni dowódców tych jednostek. W sprawie bezsporne jest nadto, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji jednostka ta była jednostką bezpośrednio podporządkowaną Podsekretarzowi Stanu Panu B. G. (punkt 19 Wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem, stanowiącego załącznik do decyzji Nr 104/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON Nr 6, poz. 76 ze zm.)). Podsekretarz Stanu w MON, wydając zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu odwołania skierowanego do Ministra Obrony Narodowej, błędnie wywiódł z powyższego oraz z treści regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej, że jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, w stosunku do Szefa Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zapis § 4 ust. 2 pkt 13 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu organizacyjnego MON, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 270 ze zm.), nie ma mocy prawnie wiążącej i nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia kompetencji Ministra Obrony Narodowej, jako organu wyższego stopnia, na Podsekretarza Stanu w MON. Nie jest to bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego, a tylko określenie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa organu właściwego do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie, można byłoby uznać za wiążące i wyłączające zastosowanie w tym zakresie art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem ustawodawca wprost wskazał w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 oraz z 2005 r. Nr 94, poz. 788). Stosownie zaś do art. 17 pkt 3 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa WIGE jest zgodnie z przepisami kpa Minister Obrony Narodowej, jako organ sprawujący nadzór nad działalnością tej jednostki organizacyjnej. Zdaniem Sądu, stwierdzenie w regulaminie organizacyjnym MON, że Sekretarz Stanu i Podsekretarze Stanu są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektorów (szefów, dowódców, komendantów) przyporządkowanych komórek organizacyjnych i bezpośrednio podporządkowanych jednostek organizacyjnych, jak również fakt bezpośredniego podporządkowania Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej Podsekretarzowi Stanu w MON (obecnie Sekretarzowi Stanu) nie czyni z osoby zajmującej to kierownicze stanowisko w Ministerstwie – ani organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, ani innego organu państwowego lub podmiotu powołanego z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 kpa). Źródła powszechnie obowiązującego prawa określone zostały w art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zaś[pic]Orzeczenia [4][pic]Praktyczne wyjaśnienia [4] na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Regulamin organizacyjny Ministerstwa Obrony Narodowej będący załącznikiem do zarządzenia Nr 40/MON, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Określa on jedynie kierownicze stanowiska Ministerstwa, zadania dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa, organizację wewnętrzną i tryb pracy Ministerstwa, właściwość komórek organizacyjnych Ministerstwa. Nie może w świetle powyższego budzić wątpliwości, że Podsekretarz Stanu (Sekretarz Stanu) nie jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Osoby zajmujące te kierownicze stanowiska w MON nie są organami ani w znaczeniu ustrojowym ani w znaczeniu funkcjonalnym. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że organy administrujące mają kilka wspólnych cech. Są nimi: 1) człowiek lub grupa ludzi (w przypadku organu kolegialnego), 2) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, 3) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, 4) w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji (Ludwik Żukowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Warszawa 1999 Wydawnictwa Prawnicze PWN (wydanie I), LexPolonica Online). Podsekretarz i Sekretarz Stanu w MON cech takich nie posiadają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie raz jeszcze podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wynika z jednoznacznego uznania się przez Podsekretarza Stanu, czemu dał on wyraz zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę, za organ wyższego stopnia w rozumieniu kpa, stosownie do zapisów regulaminu organizacyjnego MON. Powyższe było niedopuszczalne. Podsekretarz Stanu w MON nie jest bowiem podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W świetle powyższego Sąd nie mógł przyjąć zatem z urzędu, że Podsekretarz Stanu wydając decyzję działał jedynie w imieniu i z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej. Zarzut skargi dotyczący właściwości organu uznać należało zatem za zasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Sekretarza Stanu z dnia [...] maja 2007 r. bez numeru. Konsekwencją zaś powyższego jest uchylenie decyzji Szefa Wojskowej Inspekcji Gospodarki Energetycznej nr [...] z dnia [...]czerwca 2007 r. Decyzja ta, choć wydana przez właściwy organ, nie mogła ostać się w obrocie prawnym, bowiem wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek decyzji Sekretarza Stanu z dnia [...] maja 2007 r. bez numeru. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.