II GSK 676/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Cezary Pryca (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. I. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 70/08 w sprawie ze skargi K. I. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Postanowieniem z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 70/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K. I. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie projektu. Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2005 r. K. I. wystąpił do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu inwestycyjnego złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów". Pismami z dnia [...] marca 2006 r. oraz [...] grudnia 2006 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku poprzez nadesłanie brakujących dokumentów, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. poinformował go, że wobec nieuzupełnienia braków w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma z dnia [...] grudnia 2006 r., wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący uznał, że informacja z dnia [...] stycznia 2007 r. jest decyzją administracyjną i pismem z dnia [...] lutego 2007 r. odwołał się od tej decyzji do Prezesa ARiMR. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektor Departamentu Wsparcia i Funduszy Strukturalnych poinformował skarżącego, że jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. Na powyższe pismo została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której skarżący zarzucił, że argumentacja odmowy rozpatrzenia jego wniosku mija się z faktami zgromadzonymi w aktach ARiMR – S., załącznikami, zaświadczeniami, wyjaśnieniami i protokołami z wizytacji gospodarstwa. Prezes ARiMR wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że w dacie pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania zagadnienia związane z rozpatrywaniem wniosków o dofinansowanie projektów regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" (Dz.U. Nr 285, poz. 2862 ze zm.). Z przepisu § 8 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że w przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników instytucja wdrażająca wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W przypadku niedotrzymania terminu, o którym mowa w ust. 1, instytucja wdrażająca pozostawia wniosek bez rozpoznania, o czym informuje wnioskodawcę (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformowanie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie stanowi decyzji administracyjnej. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy zatem do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji. Skarżącemu przysługuje bowiem prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w załatwieniu jego sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność dokona wówczas oceny czy stanowisko organu administracji o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku było zasadne. Jeśli uzna, że stanowisko to było niezasadne, wówczas zobowiąże organ administracji do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). Zdaniem Sądu, pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. (nazwane odwołaniem) należy potraktować jako zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest przeszkód, by skarżący mógł wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organów administracji w jego sprawie. Sąd wyjaśnił, że możliwość wniesienia takiej skargi nie jest ograniczona żadnym terminem. Odmienna sytuacja miałby miejsce wówczas, gdyby organ administracji odmówił skarżącemu dofinansowania projektu z przyczyn merytorycznych, załatwiając sprawę pismem informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wówczas pismo organu administracji byłoby w istocie decyzją administracyjną, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z treści pisma [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2007 r. jednoznacznie jednak wynika, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania umotywowane zostało nieuzupełnieniem wniosku w określonym terminie poprzez nienadesłanie wszystkich wymaganych dokumentów. W skardze kasacyjnej K. I. wniósł o uchylenie w całości powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przy badaniu dopuszczalności wniesienia skargi tego, czy nie zmierza ona do weryfikacji prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a zatem czy nie jest ona de facto skargą na bezczynność, - art. 149 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, pomimo tego że niezbędnym było zobowiązanie organu do dokonania czynności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku w wyznaczonym czasie. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. za zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wskazał również, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak przeszkód do wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność. Poprzestając na takich ustaleniach, Sąd nie zakwalifikował jednak skargi K. I. jako skargi na bezczynność organu. Tymczasem skarżący, wobec poinformowania go o pozostawieniu jego sprawy bez rozpoznania, zmierzał jednoznacznie do podważenia prawidłowości tej czynności. Skarga miała na celu wydanie przez Sąd orzeczenia w zakresie braku podjęcia przez organ czynności w kierunku merytorycznego załatwienia sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd powinien był zatem uznać skargę K. I. za skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 p.p.s.a. wydać orzeczenie zobowiązujące organ do dokonania w wyznaczonym czasie czynności zmierzających do rozpoznania wniosku K. I.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie kasacyjnej wskazanej w treści art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji norm art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. Przypomnieć więc należy, że w literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazuje się również, że ustawowe określenie "niezwiązanie granicami sprawy" nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 str. 291, wyrok NSA z dnia 20.11.1997 r., SA/Ł 2572/95, Pr. Gosp. 5/1998, wyrok NSA z dnia 27.07.2004 r., OSK 628/04 niepublikowany). Jednocześnie należy podkreślić, że użyte w powołanej wyżej normie prawnej pojęcie "granice sprawy" oznacza "sprawę" w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Oznacza to, że granice sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami). W tym miejscu należy także podkreślić, że przyjmując, iż zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, to uwzględniając również poczynione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, że obowiązkiem Sądu I instancji było precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w orzecznictwie utrwalony został pogląd, iż pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia, a jest to czynność materialno-techniczna, która nie mieści się w żadnej kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 1-7 p.p.s.a. Jednak z akt sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie jest pismo z [...] kwietnia 2007 r. Dyrektora Departamentu Wsparcia i Funduszy Strukturalnych informujące o tym, że odwołanie skarżącego dotyczące pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie zostało rozpatrzone negatywnie. Jak już wcześniej wskazano pismo takie jest czynnością materialno-techniczną. Zasadnie podnosi strona wnosząca skargę kasacyjną, iż K. I. wskazywał na brak podstaw i niezasadność pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Słusznie podnosi strona skarżąca, że K. I. domagał się podjęcia działań od organu i rozpoznania złożonego przez niego wniosku. W tym stanie rzeczy przy jednoznacznym stanowisku Sądu I instancji dotyczącym wyczerpania przez skarżącego trybu, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga jest w istocie skargą na bezczynność organu administracji publicznej podlegającą rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.. Za zasadny należy więc uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., a tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi wniesionej przez K. I.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.