VII SA/Wa 126/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 czerwca 2005 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili, iż na działce nr [...] w miejscowości L., gmina N. wybudowano domek letniskowy bez pozwolenia na budowę. Według oświadczenia właściciela działki, domek powstał w 2001 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zobowiązano inwestora do dokonania czynności mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. zobowiązano inwestora do dokonania rozbiórki wykonanego samowolnie obiektu budowlanego, gdyż jak wskazano, inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku dokonania wskazanych w postanowieniu czynności. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik strony, zarzucając jej naruszenie art. 104 i 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 i 98 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż strona została zobowiązana do przedstawienia w określonym terminie szeregu dokumentów, a w szczególności zaświadczenia o zgodności obiektu z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, przedstawienia ostatecznej, w dacie wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy terenu. Termin ten był przedłużony do czasu uzyskania odpowiednich dokumentów. W dniu [...] marca 2006 r. Wójt Gminy N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, podnosząc, iż powodem niezałatwienia sprawy stało się "oczekiwanie na sformalizowanie sprawy odnośnie wprowadzonych zmian w ewidencji gruntów leśnych", zatem obowiązki nałożone przez organ nie mogły być wykonane, a postępowanie w sprawie winno zostać zawieszone. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego wskazując, iż nie można zawiesić postępowania na postawie art. 98 kpa, gdyż przepis ten dotyczy jedynie takiej sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, a w sprawie niniejszej wszczęto je z urzędu. Odnośnie zawieszenia na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 kpa, wyjaśniono, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po dacie wszczęcia postępowania administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszej instancji, wskazując, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku niewykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dwukrotnie przedłużał termin do przedłożenia dokumentów. Brak jest dowodów na to, że zwrócono się ponownie o przedłużenie terminu. W takiej sytuacji organ nadzoru był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono także, iż wystąpienie o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być zagadnieniem wstępnym, gdyż zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), na decyzję taką można się powoływać, gdy jest ona ostateczna w dniu wszczęcia postępowania, a sprawie niniejszej nie ma jej do tej pory. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszanie art. 48 Prawa budowlanego i art. 77, 78, 80 kpa. Wskazano, iż nie wyjaśniono, czy strona nie wystąpiła do organu pierwszej instancji o przedłużenie terminu do złożenia brakujących dokumentów. Ponadto podniesiono, iż w sprawie był złożony wniosek o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Postępowanie przed WSA zostało zawieszone postanowieniem z dnia 27 marca 2007 r. do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P37/06. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2008 r., po wydaniu wyżej powołanego wyroku, postępowanie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Należy stwierdzić, że niezależnie od treści skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 134 cytowanej wyżej ustawy, obowiązkiem Sądu było zbadanie m.in. materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W/w decyzje zapadły w związku z ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., w którym zobowiązano inwestora do dokonania czynności mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Wszystkie wymienione wyżej akty administracyjne, które zostały wydane w niniejszej sprawie, opierały się bezpośrednio lub pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W/w wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2007r. Nr 247, poz. 1844 i wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007r. Wymieniona wyżej okoliczność pozostaje nie bez znaczenia dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 190 ust 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. W/w przepis Konstytucji wprowadza zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, a konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie (por. Bogusław Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C.H. Beck, 1999r., str. 116 - 117). W odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwy tryb ich eliminowania z obrotu prawnego - w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego decyzja, czy postanowienie zostały wydane - normuje art. 145a par. 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Ka 2164/00, publ. LexPolonica nr 357208). Przepis ten stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją. Tak więc wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia, zgodnie z art. 145a § 1 Kpa, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji postępowanie administracyjne, dotyczące samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] w miejscowości L., gmina N. obiektu letniskowego toczyło się w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Następnie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny uznał w/w przepisy za niekonstytucyjne w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wymieniona wyżej okoliczność powoduje, że została spełniona dyspozycja art. 145a § 1 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W dalszym postępowaniu organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa oraz nowego brzmienia art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.