I OSK 1290/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Saniewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 82/08 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 82/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Wójta Gminy R., decyzją z dnia 23 października 2007 r., Nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 pkt 23 lit. a, art. 5 ust. 1, ust. 3, ust. 8, ust. 8a, ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 17 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił A. G. przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci J. G. i K. G. na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na K. i J. G. z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że rodzina wnioskodawczyni w roku 2006 osiągnęła dochód w wysokości 31.234,45 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (po odliczeniu dochodu utraconego przez skarżącą w wysokości 485,88 zł, spowodowanego uzyskaniem od dnia 24 stycznia 2006 r. prawa do urlopu wychowawczego) stanowiło kwotę 640,59 zł miesięcznie. Podkreślono, że w świetle art. 5 ust.1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalona kwota przekracza kwotę uprawniającą do świadczeń rodzinnych, to jest 504 zł, o kwotę wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego (48 zł), co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję, wskazując, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny za 2006 r., doliczając do niego dochód z gospodarstwa rolnego. Organ uznał, że przedłożona przez A. G. umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego nie została zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zatem dochód z gospodarstwa rolnego musiał zostać wliczony do dochodu rodziny przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Podkreślono, że w rozumieniu art. 28 ust. 4 pkt 1 lit. a - d ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), umowa dzierżawy zawierana jest wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Wnioskodawczyni nie jest zaś rencistką, ani emerytką i dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, ustalony przez organ pierwszej instancji dochód rodziny za 2006 r. w wysokości 31.234,45 zł, jest prawidłowy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] listopada 2007 r., A. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując że organ orzekający nieprawidłowo obliczył dochód jej rodziny za 2006 r., doliczając do niego dochód z gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione zgodnie z przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 82/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wskazał, że w świetle ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, natomiast pod pojęciem gospodarstwa rolnego – gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Dochód z gospodarstwa rolnego wlicza się do dochodu. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, iż dochód czteroosobowej rodziny wnioskodawczyni w roku 2006 wyniósł - 31.234,45 zł. Zdaniem Sądu na tak ustaloną kwotę składały się: dochód męża – R. G. w wysokości - 25.661,93 zł, dochód A. G. w wysokości - 485,88 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości - 5.086,64 zł. Miesięczny dochód rodziny skarżącej stanowił zatem kwotę 2.602,87 zł. Po odliczeniu od powyższej kwoty, miesięcznego dochodu utraconego przez skarżącą w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego w wysokości - 40,49 zł (485,88 :12= 40,49) dochód rodziny A. G. w 2006 r. wyniósł 2.562,38 zł, a to w przeliczeniu na osobę dało kwotę 640,59 zł. W związku z tym Sąd uznał, że kwota ta przekraczała ustalone w art. 5 ust. 1 kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd przyznał rację organowi, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły także przesłanki do przyznania świadczenia w oparciu o ust. 3 art. 5, gdyż różnica pomiędzy miesięcznym dochodem na osobę w rodzinie a kryterium dochodowym ustalonym w art. 5 ust. 1 wyniosła 136,59 zł i znacznie przekraczała kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, wynoszącą w dacie orzekania 48 zł. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. I OSK 321/07, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego otrzymuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. W związku z tym, ustalając, czy umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego została zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, trzeba, zdaniem Sądu, mieć na uwadze art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), który stanowi, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając: gruntów wydzierżawionych, na podstawie pisemnej umowy zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej małżonkiem emeryta lub rencisty, jego zstępnym lub pasierbem, osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym oraz małżonkiem zstępnego lub pasierba albo osoby pozostającej z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym W związku z tym Sąd stwierdził, że umowa dzierżawy zawierana jest w celu wykazania, że działalność rolnicza ustała, przy czym wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Jeżeli bowiem emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą wypłata emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu, natomiast, zawarcie przez emeryta lub rencistę umowy dzierżawy pozwala na uznanie, iż emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Sąd pokreślił, że badanie celu umowy dzierżawy nie jest w tym wypadku zadaniem organów prowadzących postępowanie administracyjne, gdyż cel umowy nie wymaga ustaleń, jeżeli przy zachowaniu pozostałych warunków, wydzierżawiającym jest emeryt lub rencista. W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro skarżąca A. G. nie jest emerytką, ani też rencistką i zawarta przez nią umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego, nie miała na celu zaprzestania prowadzenia przez nią działalności rolniczej, to uznać należy, że organy administracyjne zasadnie doliczyły do dochodu jej rodziny za 2006 r. także dochód z wydzierżawionego przez nią gospodarstwa rolnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył pełnomocnik A. G., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 8 i 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez przyjęcie, że rodzina skarżącej utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, w sytuacji, kiedy doszło do obalenia domniemania, że skarżąca, czy jej rodzina otrzymywała dochód z gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie pracowała w gospodarstwie rolnym, a na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 20 marca 2000 r. żadnego dochodu nie otrzymuje, gdyż posiadane przez nią gospodarstwo zostało wydzierżawione w dniu 20 marca 2000 r., bez określenia czynszu. Podniesiono, że jedyną korzyścią uzyskiwaną przez skarżącą jest fakt, że nie ponosi ona żadnych opłat związanych z posiadaniem gospodarstwa. W związku z tym uznano, że nie ma podstaw do zastosowania art. 5 ust. 8 i 8a pkt 1, właśnie z uwagi na fakt nieuzyskiwania dochodu, bowiem nie sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, a fakt uzyskiwania dochodu będzie stanowił przesłankę do jego doliczenia do całkowitego dochodu rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie A. G. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci J. G. i K. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na K. i J. G. z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Za okres zasiłkowy uważa się okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawa do świadczeń rodzinnych, o czym stanowi art. 3 pkt 10 tej ustawy. Natomiast użyte we wskazanej ustawie pojęcie "dochód rodziny", oznacza przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co wynika z art. 3 pkt 2 tej ustawy. W myśl art. 5 ust. 1, 2, 8 i 9 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, to zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 583 zł. W przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz uzyskuje pozarolnicze dochody - dochody te sumuje się. Zgodnie ze słowniczkiem, czyli wyjaśnieniem pojęć ustawowych, pojęcie "gospodarstwo rolne" oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym (art. 3 pkt 6), a do dochodu wlicza się dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 ust.1). Uznać zatem należy, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Dochód z gospodarstwa rolnego wylicza się ryczałtowo według hektarów przeliczeniowych. W niniejszej sprawie ustalone zostało, że A. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego, co potwierdza zaświadczenie z Urzędu Gminy w R. znajdujące się w aktach niniejszej sprawy. Podkreślić natomiast należy, że w świetle art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998, nr 7, poz. 25 ze zm.), umowa dzierżawy zawierana jest w celu wykazania, że działalność rolnicza ustała, przy czym wydzierżawiającym jest emeryt lub rencista, dlatego, że wypłata emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą, o czym stanowi art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, żeby skarżąca była emerytem lub rencistą, zatem prawidłowo do jej dochodu został doliczony dochód z oddanego w dzierżawę gospodarstwa rolnego i skoro dochód na osobę w rodzinie wyniósł 640,59 zł to uznać należy, ze zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Za Sądem pierwszej instancji należy także podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne były znajdujące się w jej aktach pisma Departamentu Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, w których Ministerstwo wyraża odmienny pogląd. Wskazać bowiem należy, że interpretacja przepisów prawa dokonana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, nie stanowi źródła prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie