II SA/Kr 87/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie AWSA Inga Gołowska AWSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. UZASADNIENl E Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2005r. znak [...] , wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...], zezwolił Gminie [...] na wejście - celem przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej - na nieruchomość stanowiącą własność K. i M. S. oznaczoną jako działki nr: [...] i [...] położone w [...], obj. [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Ponadto orzekł, że właścicielowi instalacji przysługiwać będzie prawo dostępu do tej instalacji w celu wykonania czynności związanych z jej konserwacją. Wnioskodawca zobowiązany został do doprowadzenia nieruchomości na własny koszt do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Przed przystąpieniem do realizacji inwestycji wnioskodawcy zobowiązani zostali dokonać w obecności właściciela nieruchomości komisyjnego opisu upraw i plonów oraz innych składników, które mogą ulec zniszczeniu. Odszkodowanie za straty wynikłe w trakcie budowy strony ustalą na zasadzie wzajemnego porozumienia: w razie sporu wysokość odszkodowania na wniosek zainteresowanej strony ustali starosta. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że Gmina [...] prowadzi budowę sieci kanalizacji sanitarnej w [...], między innymi na działkach nr: [...] i [...] będących własnością K. i M. S. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].2003r. Urząd Gminy [...] wezwał K. i M. S. do podjęcia rokowań w terminie 7 dni od daty doręczenia w/w pisma. M. S. podczas rokowań po zapoznaniu się przebiegiem ciągów kanalizacyjnych uwidocznionych na mapach m. in. w miejscowości [...], wyraził zgodę na przeprowadzenie przewodów kanalizacyjnych m. in. przez w/w działki z zastrzeżeniem, że ostateczny przebieg trasy zostanie ustalony po wytyczeniu przez geodetę trasy wykopów. Pismem z dnia [...].2004r. K. i M. S. zostali poinformowani, iż trasa projektowanej kanalizacji została wytyczona przez geodetę i że można się z nią zapoznać i wnieść uwagi w terminie do [...].2004r. czego państwo S. nie zrobili. W imieniu Wójta Gminy [...] Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych "[...]" powiadomiło M. S. o przystąpieniu do robót ziemno - montażowych z dniem [...] 2005r. W związku z brakiem zgody K. i M. S. na wejście w teren Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty [...] o wydanie stosownej decyzji oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z koniecznością wydatkowania środków przyznanych w ramach funduszu Phare. Organ l instancji wyjaśnił, że na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć wpływu toczące się postępowanie w sprawie nabycia przez M. S. Uniwersytetu [...] albowiem sprawa ta objęta jest odrębnym postępowaniem niewymienionym w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podczas całego postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę K. i M. S. nie byli jeszcze właścicielami przedmiotowych działek - nie mieli więc możliwości wglądu do projektu i na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogli zgłosić zastrzeżeń co do przebiegu sieci na przedmiotowych działkach. Jednak poprzedni właściciel nieruchomości -Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...] wyraziła zgodę na przejście rurociągiem kanalizacyjnym w miejscowości [...] m.in. przez działki nr [...] i [...]. Jednak po nabyciu nieruchomości państwo S. mieli świadomość, iż planowana inwestycja będzie przebiegać przez ich nieruchomość, o czym świadczą prace już wykonane. Ponieważ Gmina [...] jest inwestorem zadania "Gospodarczy Rozwój [...]" realizowanego w ramach funduszu Phare SSG 2002 (budowa kanalizacji sanitarnej - cel publiczny), otrzymała pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej gminy [...] wraz z przepompowniami - etapy: II, III, IV, VII decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...].2003r. Dlatego też, zdaniem organu l instancji, w chwili obecnej nie jest możliwa zmiana projektu ze względu na zaawansowanie prac. Ponadto z uwagi na niewykonanie kanalizacji na przedmiotowych działkach nie można również wykonać prób szczelności i prawidłowego wykonania sieci ciśnieniowej, a to z kolei burzy cały harmonogram wykonywania prac, a niezachowany termin wykonania kanalizacji wiąże się ze stratą środków przyznanych w ramach funduszu Phare. Dlatego też organ l instancji uznał, że zachodzą przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] wnieśli K. i M. S. W uzasadnieniu podniesiono zarzuty wskazujące na wadliwość umowy pomiędzy Gminą [...] a poprzednim właścicielem przedmiotowych działek, na podstawie której Gmina uzyskał zgodę na przeprowadzenie kanalizacji prze te działki. Ponadto odwołujący się podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej została wydana [...] 2003r, a więc w czasie, gdy odwołujący się byli już właścicielami przedmiotowych działek (od [...] 2002r.). Zatem, zdaniem odwołujących się, decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa, ponieważ została wydana bez ich udziału w sprawie. Wadliwość pozwolenia na budowę przesądza, w ocenie odwołujących się o wadliwości zaskarżonej decyzji organu l instancji. Ponadto w odwołaniu wskazano, że przeprowadzane prace budowlane mogą przebiegać w sposób mniej uciążliwy dla właścicieli przedmiotowych działek, a realizowana inwestycja w sposób rażący uniemożliwia wykonywanie prawa własności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2005r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji dotyczą głównie kwestii ustalenia przebiegu inwestycji, która należała do odrębnego postępowania ostatecznie już zakończonego i nie może stanowić przedmiotu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości kanalizacji. Również podnoszona przez odwołujących się sprawa ważności ww. umowy zawartej pomiędzy Gminą [...] i Prezesem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] w dniu [...] 2000r., a więc przed datą zakupu nieruchomości przez obecnych właścicieli, nie należy do przedmiotu prowadzonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego Gmina [...] spełniła warunki uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej na przedmiotowych działkach wynikające z przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką do wydania zezwolenia w tym trybie był brak zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie na nieruchomości kanalizacji sanitarnej (inwestycji celu publicznego zgodnie z przepisem art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za uzasadnione uznał też organ odwoławczy nadanie decyzji organu l instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ inwestycja budowy kanalizacji sanitarnej Gminy [...] jest w trakcie realizacji. Wstrzymanie prac związane ze zmianą właściciela nieruchomości mogłoby spowodować straty finansowe inwestora, którego obowiązuje zawarta umowa z wykonawcą robót. Budowa kanalizacji w Gminie [...] leży w interesie społecznym, zaś opóźnienie w jej realizacji doprowadziłoby Gminę do dużych strat finansowych. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. i M. S. reprezentowani przez adwokata T. Z. jako substytuta adwokata B. F. W skardze zarzucono naruszenie art. 112 ust. 1 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a organy nie wykazały, by na terenie objętym inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli też, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu z dnia [...]1999r, na podstawie której realizowana jest inwestycja budowy sieci kanalizacyjnej nie jest aktem tożsamym z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, o której mowa w art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zakwestionowali też stanowisko organu odwoławczego jakoby kwestia ustalenia przebiegu spornej inwestycji oraz ważności umowy pomiędzy Prezesem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] a Gminą [...] nie należała do przedmiotu niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Kr 881/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że została wniesiona przez podmiot, który pomimo wezwania i pouczenia w ustawowym terminie nie przedłożył pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących przed sądem administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli K. i M. S., reprezentowani przez adwokata B. F. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2008r. sygn. akt l OSK 1861/07 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądowej podlega legalność zaskarżonego aktu tj. jego zgodność z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 ppsa. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z treści art. 124 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. nr 2004 r. nr 261, póz. 2603), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa u zbytkowania wieczystego w trybie tego przepisu możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy : 1. plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego, lub 2. wydana została ostateczna decyzja o realizacji celu publicznego na danej nieruchomości (w przypadku braku planu miejscowego). Art. 124 u.g.n. ustanawia następujące zasady ograniczenia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania : 1. zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby, lub jednostki organizacyjnej, 2. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, 3. warunkiem udzielenia zezwolenia ma być realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 4. zezwolenie wydaje się w formie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Konstrukcja prawna ograniczenia sposobu korzystania a z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia , o którym mowa w art. 112 u.g.n.. W przypadku, gdy inwestor realizujący cel publiczny na nieruchomościach nie stanowiących jego własności nie uzyska zgody właścicieli działek na wykonanie prac, o których mowa w art. 1243 ust. 1 u.g.n. , może zgodnie art. 124 ust. 2 u.g.n. wystąpić o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja Starosty wydana w powyższym trybie wskazuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest ona dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którym to prawem zobligowany jest wykazać się składający wniosek o pozwolenie na budowę. Decyzja starosty, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. musi poprzedzać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji.(por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz G. Bieniek, S.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, kom. do art. 124 ustawy). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także z akt postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności skarżących w odniesieniu do działek o nr [...] i [...] objętych [...], położonych w [...] wszczęte zostało na wniosek gminy [...] z dnia [...] 2005 r., do którego dołączono dwie decyzje Starosty [...] z dnia [...].2002 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla gminy [...] sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami w [...]-etap IV, przebiegającej przez działki wg. wykazu właścicieli i użytkowników, oraz decyzję z dnia [...].2003 r., [...] o zmianie (m.in.) powyższej decyzji i zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Gminy [...] sieci kanalizacji sanitarnej gminy [...] wraz z przepompowniami, etapy II, III, IV VII. Do wniosku o wszczęcie postępowania dołączono także kopię wezwania do podjęcia rokowań skierowanego do K. i M. S., protokół z rokowań, oraz mapę z projektowaną trasą sieci kanalizacyjnej dla nieruchomości określonych wnioskiem i pismo wzywające do dalszych rokowań. Jak ustalił organ pierwszej instancji i co jest niesporne, w chwili złożenia powyższego wniosku prace przy wykonaniu inwestycji trwały i były w stanie zaawansowanym. Zdaniem organu pierwszej instancji podstawę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowił fakt zaawansowania prac budowlanych, niemożliwość zmiany projektu, niemożliwość wykonania prób szczelności oraz zagrożenie utratą środków na realizację inwestycji przyznanych w Istotną zdaniem organu okolicznością był także fakt wyrażenia zgody na realizację inwestycji na w/w działkach przez ich poprzedniego właściciela - Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w [...]. W toku postępowania przed organem drugiej instancji do akt sprawy została dołączona kserokopia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 1999 r. znak [...]o ustaleniu warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę kanalizacji sanitarnej Gminy [...] w miejscowościach [...],[...] i [...] zadanie nr l, II i IV wraz z załącznikiem graficznym obejmującym działki stanowiące własność skarżących. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy uznał, że z uwagi na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadność żądania inwestora nie budzi wątpliwości, a gmina spełniła warunki uzyskania zezwolenia, o którym mowa wart. 124 u.g.n. Stanowisko powyższe, wyrażone w zaskarżonej decyzji należy uznać za całkowicie chybione. Utrzymując w mocy decyzję organu l instancji organ odwoławczy całkowicie pominął przesłanki, o których mowa w art. 124 u.g.n., oraz fakt naruszenia tego przepisu przez organ pierwszej instancji. Podstawą bowiem udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może być fakt istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę a tym bardziej fakt prowadzenia i zaawansowania prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji, ani , a tym bardziej możliwość utraty przez inwestora jakichkolwiek źródeł finansowania inwestycji, a jedynie przesłanki, o których mowa w art. 124 u.g.n. Powyższe naruszenie prawa materialnego przez organ l instancji zostało co prawda dostrzeżone przez organ odwoławczy, czego wynikiem było jednak tylko dołączenie do akt decyzji o ustaleniu dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy wraz mapą. Jednak uzasadniając utrzymanie mocy decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy ponownie powołał się na fakt istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz prowadzenia prac budowlanych przy realizacji inwestycji, traktując te okoliczności jako istotne i decydujące o konieczności wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 u.g.n. Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję bez rozważenia, czy i jakie znaczenia ma fakt istnienia już pozwolenia na budowę i prowadzenie prac budowlanych przez inwestora, w kontekście przesłanek z art. 124 u.g.n. określających możliwość wydania decyzji ograniczającej prawa własności skarżących, które, jak wynika z treści przepisu muszą być rozumiane dosłownie i nie mogą być interpretowane rozszerzające. Pomijając istotę i cel tego przepisu organ nie rozważył w ogóle, czy w takim stanie faktycznym i prawnym wydanie decyzji , o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. znajduje uzasadnienie, oraz czy i jakie znaczenie ma fakt, że poprzedni właściciel nieruchomości wyraził zgodę na realizację inwestycji na przedmiotowych działkach. Nie ustalił organ ostatecznie istnienia przesłanki w postaci zgodności z planem miejscowym bądź z decyzją o ustaleniu realizacji inwestycji celu publicznego, nie odnosząc się zupełnie do zmiany stanu prawnego związanej z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w szczególności, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania z [...]1999 r. jest tożsama z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Całkowicie błędne i sprzeczne z materiałem dowodowym jest także ustalenie, że przeprowadzono rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W aktach administracyjnych znajduje się kopia wystosowanego do właścicieli nieruchomości-skarżących K. i M. S. wezwania do podjęcia rokowań z dnia [...].2004 r. (k. [...]). Jednakże z załączonego protokołu rokowań (k. [...]) wynika, że zostały one przeprowadzone tylko z jednym ze współwłaścicieli – M. S., z pominięciem K. S. M. S. -jak wynika z akt - występował w trakcie rokowań wyłącznie w imieniu własnym, gdyż nie przedłożył pełnomocnictwa od swojej żony do przeprowadzenia w jej imieniu rokowań, a nawet nie składał w ich trakcie oświadczenia, że działa także w imieniu K. S. Jest to istotne uchybienie polegające na naruszeni art. 124 ust. 3 u.g.n. Organy nie ustosunkowały się także do stanowiska skarżących w przedmiocie przebiegu inwestycji przez nieruchomość stanowiącą ich własność. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji w tym zakresie były, jak wynika z akt sprawy ustalenia zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co jest niedopuszczalne. Wada ta wynika z przyjęcia błędnego założenia, iż jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji jest istnienie pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany, a więc ostateczny przebieg inwestycji. Niweczy to istotę zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n., które udzielane na etapie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę stanowi o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale i pozwala, a wręcz zobowiązuje organ do dokonania analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości Dokonanie tej analizy musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a jej brak stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa (por. wyrok WSA l SDA/Wa 223/2004, lex nr 189031). Wskazane wady zaskarżonej decyzji decydują o naruszeniu przez organy przepisów art. 124 u.g.n., a także art. 7, art.. 77 , art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego należało w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Wobec treści art. 210 ustawy ppsa, nie orzekano o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących.