III SA/Gl 465/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008r. przy udziale - sprawy ze skargi D.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. przyznaje adwokatowi K.S. od Skarbu Państwa tytułem wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu kwotę [...] zł (słownie: [...] złote [...] groszy; [...] zł – koszt zastępstwa procesowego oraz [...] zł podatek VAT). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu sprawy z wniosku D.J. z dnia [...] r. na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności głównej oraz odsetek od zadłużenia wynikającego z zaległej płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ż., postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] r. D.J. zwróciła się do Zarządu Powiatu w Ż. o umorzenie należności wraz z odsetkami w kwocie [...] zł za jej pobyt za okres od [...] r. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. W uzasadnieniu tego wniosku powołała się na swoją trudną sytuację finansową. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Zarząd Powiatu w Ż., działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności powiatu z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacja podatkowa oraz udzielania ulg, odraczania lub rozkładania na raty spłaty tych należności, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] r., rozpatrując powyższy wniosek w § 1 "odmówił umorzenia należności głównej oraz odsetek od zadłużenia wynikającego z zaległej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ż. pensjonariuszki D.J. w kwocie [...] zł, w tym [...] zł należności głównej oraz [...] zł odsetek". Powołując się na zapadłą uchwałę z dnia [...] r. D.J. złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. (zwane dalej SKO) pismo z dnia [...] r. wraz z załącznikami, w których opisała okoliczności związane z ubieganiem się o ulgę w zakresie umorzenia przedmiotowych zaległości. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO przekazało powyższy wniosek do Rady Powiatu w Ż. uznając, że brak było podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, z tego względu, że SKO nie było organem kompetentnym do kontroli uchwał Zarządu Powiatu tylko właściwa Rada Powiatu na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. Starosta Ż. poinformował SKO, że została wszczęta procedura uzupełnienia uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w Ż. z dnia [...] r. oraz że uchwałę tę uznano za decyzję, stosownie do poglądu tutejszego Sądu wyrażonego w postanowieniu z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 801/05, a pismo strony za wniosek o jej uzupełnienie wniesiony w trybie art. 111 k.p.a. Działając na podstawie art. 104 k.p.a. i przepisów powołanych wyżej Zarząd Powiatu w Ż. w ponownej uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w § 1 odmówił umorzenia należności, tak jak w uchwale z dnia [...] r., w § 2 poinformował, że "od niniejszej uchwały służy stronie prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. ul. [...] za pośrednictwem Zarządu Powiatu w Ż. ul. [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej uchwały", a w § 3 stwierdził, że traci moc uchwała z dnia [...] r. Po otrzymaniu tej uchwały pismem z dnia [...] r., D.J. zwróciła się do Rady Powiatu w Ż., adresując to pismo do SKO za pośrednictwem Rady Powiatu w Ż., o nadesłanie do SKO całości dokumentacji w sprawie ubiegania się o ulgę. Następnie pismem z dnia [...] r. kierowanym do SKO, ale już za pośrednictwem Zarządu Powiatu w Ż., do którego zostały dołączone pewne dokumenty, D.J. wniosła zastrzeżenia do uchwały z dnia [...] r. i ponownie powołała się na swoją trudną sytuację życiową. Pismami z dnia [...] i [...] r. Starosta Ż. przesłał do SKO akta postępowania w sprawie umorzenia zaległości za pobyt w DPS w Ż. zaznaczając, że przesyła "kolejne odwołanie" D.J. od uchwały z dnia [...] r. W zawiadomieniu z dnia [...] r., kierowanym między innymi do strony, SKO poinformowało, że "zażalenie od postanowienia tut. Kolegium Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie umorzenia wierzytelności w kwocie [...] zł za pobyt P. D.J. w Domu Pomocy Społecznej w Ż., ze względu na szczególną złożoność, zostanie rozpatrzone w terminie do [...] r.". W odpowiedzi na ponaglenie strony z dnia [...] r. do szybkiego załatwienia sprawy SKO w piśmie z dnia [...] r., opisując przebieg postępowania w szczególności wniesienie "kolejnego odwołania [...]" oraz powołując się na pismo o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] r., stwierdziło, że "wyda stosowną decyzję w przewidzianym wyżej terminie". W skardze z dnia [...] r. na powyższe postanowienie strona powołała się na okoliczności podawane we wcześniejszych pismach dotyczące jej trudnej sytuacji finansowej. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie uznając, że sprawa była już wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia albowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1389/03 tutejszy Sąd odrzucił skargę. Ponadto, zdaniem organu Zarząd Powiatu w Ż. wydał dwie kolejne uchwały w tej samej sprawie dotyczące tej samej osoby, a mianowicie z dnia [...] r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...]. Na rozprawę dnia 7 marca 2008 r. stawił się substytut pełnomocnika ustanowionego z urzędu do reprezentacji strony, który wnosił o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej wyrażonych. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Tym samym, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) (zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku organu odwoławczego o odrzucenie skargi, złożonego w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że brak jest stosownych podstaw do takiego orzekania. Sprawy, które toczyły się w tutejszym Sądzie dotyczyły innych wniosków strony i wydanych w wyniku ich rozpatrzenia innych aktów administracyjnych w sprawie odmowy umorzenia należności pieniężnej ciążącej na skarżącej z tytułu pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Ż. Nawet kilkakrotna odmowa umorzenia tych samych należności przez właściwe organy w wyniku załatwienia spraw wszczynanych nowymi wnioskami wnoszonymi przez stronę o zastosowanie tej ulgi nie powoduje wystąpienia elementu tożsamości przedmiotowej między tymi sprawami. Wcześniejsza prawomocna decyzja o odmowie zastosowania danej ulgi względem tej samej należności nie powoduje takiego skutku, że po rozpatrzeniu nowego wniosku kolejna decyzja będzie uznana za decyzję wydaną w tej samej sprawie. W przypadku ulg organ rozpatrujący sprawę winien badać podstawy do ich stosowania w danym momencie z uwzględnieniem aktualnej sytuacji materialnej strony, która co do zasady ma charakter zmienny. W sprawie o sygn. akt II SA/Ka 1379/03 Sąd rozpatrywał zasadność skargi D.J. wniesionej bezpośrednio do Sądu na wcześniej wydaną przez Zarządu Powiatu w Ż. uchwałę z dnia [...] r. Nr [...], którą odmówiono stronie umorzenia należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ż. Sąd postanowieniem z dnia 3 listopada 2003 r. odrzucając przedmiotową skargę uznał, że uchwała ta mimo swej formy była indywidualnym rozstrzygnięciem w przedmiocie umorzenia konkretnie oznaczonej należności, czyli decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie został wyczerpany tok instancji w postaci wniesienia odwołania i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Po wniesieniu przez stronę ponownego pisma z dnia [...] r. na tę samą uchwałę Zarządu Powiatu w Ż. z dnia [...] r. Nr [...] Sąd odrzucił skargę postanowieniem z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 801/05 powołując się na fakt załatwienia sprawy powyższym, już prawomocnym, postanowieniem. W innej sprawie Sąd, rozpatrując skargę strony (data wpływu dnia [...] r.) na bezczynność SKO w kwestii zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS w Ż., umorzenia egzekucji w wysokości [...] zł i wydania nowej decyzji administracyjnej w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS w Ż., oddalił ją wyrokiem z dnia z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt III SAB/Gl 3/07. W niniejszej sprawie strona złożyła skargę na ostateczne postanowienie SKO z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten, rozpatrując pismo D.J. z dnia [...] r. na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności głównej oraz odsetek od zadłużenia wynikającego z zaległej płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ż., postanowił stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z opisu spraw wcześniej się toczących i sprawy niniejszej nie zachodzi między nimi żadna tożsamość przedmiotowa, gdyż skargi dotyczyły innych aktów administracyjnych. Element łączący, w postaci wydawania na etapie pierwszej instancji orzeczenia o odmowie umorzenia należności z tytułu pobytu strony w DPS w Ż., nie ma w tym zakresie istotnego znaczenia. Przechodząc do istoty rozstrzygnięcia w sprawie, czyli badania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z dnia 18 grudnia 2007 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył prawo. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania strony z dnia [...] r. błędnie przyjął, że uchwała Zarządu Powiatu w Ż. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie umorzenia należności za pobyt strony w DPS w Ż. w kwocie [...] zł, w tym [...] zł należności głównej oraz [...] zł odsetek, nie jest decyzją administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie. W przypadku działania samorządu powiatowego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje, co do zasady, starosta, jak wynika z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem wyjątkowo zarząd powiatu będzie mógł wydawać decyzje w takich sprawach, w których przepisy szczególne będą przewidywały taką delegację. W takim przypadku decyzję winien podpisywać starosta, a członkowie zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji będą jedynie w niej wymienieni (art. 38 ust. 2a tej ustawy). Od decyzji tak wydanych służy stronie odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny postanowi inaczej (art. 38 ust. 3 tej ustawy). Zgodnie z art. 19 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób należy do zadań własnych powiatu. Natomiast w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskazuje organ lub osobę do tego uprawnioną (ust. 2 art. 43 ostatnio powołanej ustawy). Działając na podstawie tych przepisów Rada Powiatu w Ż. wydała dnia [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności powiatu z tytułu należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacja podatkowa oraz udzielania ulg, odraczania lub rozkładania na raty spłat tych należności (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 72, poz. 2076), która została następnie zmieniona uchwałą z dnia [....] r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 72, poz. 2077). Z § 1 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały z dnia [...] r. wynika, że należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, jeżeli ściągnięcie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji albo zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Natomiast w § 1ust. 2 tej uchwały postanowiono między innymi, że umorzenie w tych przypadkach może nastąpić na wniosek dłużnika lub z urzędu w drodze decyzji. Również w zakresie pozostałych ulg polegających na odroczeniu terminu spłaty lub rozłożenia na raty należności o charakterze administracyjnyjno-prawnym powinno następować w drodze decyzji (§ 1 ust. 3 i 4). Ustalając powyższe zasady i tryb udzielania ulg Rada Powiatu w Ż. jednocześnie upoważniła w § 2 pkt 1 powyższej uchwały: – Kierowników jednostek organizacyjnych Powiatu do umarzania należności wraz z odsetkami wyłącznie do wysokości nie przekraczającej 1.000 zł, – Zarząd Powiatu do umarzania należności wraz z odsetkami wyłącznie do wysokości nie przekraczającej kwoty 5.000 zł. W oparciu o powyższe prawo miejscowe w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Zarząd Powiatu w Ż. był uprawniony do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie umorzenia należności o charakterze administracyjno-prawnym z tytułu pobytu strony w DPS w Ż. wszczętej wnioskiem strony z dnia z [...] r. Wydając uchwałę z dnia [...] r. o odmowie umorzenia kwoty [...] zł, w tym [...] zł należności głównej oraz [...] zł odsetek, Zarząd Powiatu w Ż. wyraźnie w podstawie prawnej powołał się między innymi na art. 104 k.p.a., który stanowi, że organ administracji załatwia sprawę co do jej istoty poprzez wydanie decyzji, a w § 2 zawarł pouczenie o możliwości wniesienia od niej odwołania do SKO w stosownym terminie. Uchwała ta została też podpisana między innymi przez Starostę. Tym samym mimo braku odpowiedniej formy należy uznać, że jest to decyzja, gdyż posiada ona wszystkie istotne elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 k.p.a., a mianowicie oznaczenie organu, który działał w ramach swoich kompetencji (odmówiono umorzenia w granicach kwoty [...] zł), datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej (materialnej i procesowej), rozstrzygnięcie oraz podpisy z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (Starosty). Wymienieni zostali również Członkowie Zarządu biorący udział w wydaniu takiej decyzji poprzez określenie ich imion i nazwisk oraz sprawowanej funkcji na pieczątkach widniejących pod tekstem, gdzie znajdują się też ich podpisy. Brak uzasadnienia nie dyskwalifikuje tego aktu jako decyzji, chociaż brak ten może mieć znaczenie, ale dopiero przy rozpatrywaniu odwołania, gdyż organ odwoławczy przy ocenie prawidłowość rozstrzygnięcia musi znać motywy działania organu, które winny wynikać z pisemnego uzasadnienia. W związku z tym Sąd podziela pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w postanowieniu z dnia 3 listopada 2003 r., na który powoływał się Zarząd Powiatu w Ż. uzupełniając decyzję w trybie art. 111 k.p.a., że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia konkretnie oznaczonej należności za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualnie oznaczonego podmiotu załatwia sprawę indywidualną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i stanowi decyzję administracyjną oraz że nie ma tu znaczenia przyjęta przez Zarząd forma uchwały. Poza tym podkreślić należy, że uchwała organu kolegialnego podjęta w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie jest osobną formą działania administracji publicznej, lecz stanowi akt administracyjny indywidualny (zob. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 418). Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że organ odwoławczy uznając, że przyjęta przez organ forma uchwały nakazuje rozpatrzenie sprawy w innym trybie niż poprzez odwołanie, a tym samym, że akt ten nie jest decyzją administracyjną uchybił przepisom prawa procesowego, jakimi są art. 1 § 1 pkt 1, art. 104 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy mógł rozpatrzyć wniesione przez stronę pismo, co do którego organ odwoławczy nie miał już wątpliwości, że było to odwołanie złożone w stosownym terminie. Naruszone zostały też wymienione wyżej przepisy materialne w szczególności prawa miejscowego, które upoważniały Zarząd Powiatu w Ż. do wydania decyzji w sprawie umorzenia należności administracyjno-prawnych, za które należy uznać należności z tytułu opłat za pobyt w DPS w Ż. określonych stosowną decyzją administracyjną. Naruszenie to polegało na nie zastosowaniu tych przepisów, co miało również taki sam wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jak przy naruszeniu prawa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić stanowisko Sądu i rozpoznać odwołanie strony od decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł zasądzając adwokatowi K.S. od Skarbu Państwa tytułem wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu kwotę [...] zł w tym [...] zł koszty zastępstwa procesowego i [...] zł podatek VAT. Z kosztów sądowych strona była zwolniona.