II SA/Kr 1301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. R. kwotę 357 / trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. R. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na działkach nr [...] i [...] w [...] od strony drogi wewnętrznej - miejsca publicznego, położonego na działkach nr [...],[...] i [...]. Decyzję tą wysłano do A. R. w dniu [...] r. Na kopercie zawierającej tą przesyłkę są dwa stemple pocztowe z datami [...] r. i [...] r. z adnotacjami "awizo powtórne" (przy stemplu z datą [...] r.) i "zwrot nie podjęto w terminie" (przy stemplu z datą [...] r.) (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]). Na drugiej stronie koperty znajduje się adnotacja "awizowano dnia ...adresat nieobecny mieszkanie zamknięte" podpis oraz nieczytelna data. W dniu [...] r. nie doręczoną przesyłkę zwrócono nadawcy i w tym samym dniu A. R. odebrała tą przesyłkę z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]). W dniu [...] r. skarżąca nadała w urzędzie pocztowym odwołanie od ww. decyzji (akta postępowania administracyjnego karty nr [...] i [...]), a w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej radca prawny G. J. nadał w urzędzie pocztowym nr [...] w [...] kolejne odwołanie od tej decyzji (akta postępowania administracyjnego, karty nr [...] i [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, działając na podstawie art. 134 k.p.a., wniesienie obu odwołań z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. za skuteczne doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej należy uznać datę [...] . W dniu [...] dokonano bowiem pierwszego awizowania nie odebranej przesyłki, a w dniu [...] r. dokonano powtórnego awizowania przesyłki. Tym samym decyzja z dnia [...] r., została skutecznie doręczona z upływem 7 dni liczonym od daty [...] r., czyli z dniem [...] r. Nie ma znaczenia okoliczność wręczenia skarżącej przesyłki w dniu [...] r., kiedy to do organu pierwszej instancji zwrócono nie odebraną przesyłkę zawierającą decyzję. Przesyłka ta została prawidłowo zaadresowana. W związku z tym, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia [...] r., a nie od dnia [...] r., tym samym termin do skutecznego wniesienia odwołania minął z dniem [...] r., a oba odwołania wniesiono po tej dacie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, że upływ terminu do wniesienia odwołania należy uwzględniać z urzędu, bowiem merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie stanowi rażące naruszenie prawa. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] r. i dnia [...] r. na to postanowienie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wraz z przyznaniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła w skardze organowi administracji naruszenie art. 43 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że artykuł ten nie miał zastosowania w tej sprawie, a także poprzez zastosowanie art. 44 k.p.a., który nie powinien być stosowany. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. polegające na braku pouczenia o terminach doręczeń i początku biegu terminu do wniesienia odwołania przy osobistym odbiorze decyzji organu pierwszej instancji oraz błędne liczenie początku biegu terminu na dzień [...] r., o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po upływie terminów wynikających z awizowania przesyłki sama skarżąca odebrała decyzję organu pierwszej instancji. Pod adresem skarżącej mieszka znaczna ilość domowników i istniała możliwość doręczenia zastępczego. Ponadto nie ma adnotacji poczty o przyczynie nie doręczenia ponownego awiza. Tym samym w tej sprawie dokonano rozszerzającej wykładni wyjątku, jakim jest doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. Awizo to nie to samo co zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki. Powtórne awizo dokonane zostało przedwcześnie, jeżeli bowiem pierwsze awizo miało miejsce [...] r., to upływ 7 dni od tego awiza przypadał na [...] r., a mimo to drugiego awizowania dokonano już [...] r. Jako karygodne uznano brak poinformowania skarżącej w chwili dokonania przez nią osobistego odbioru decyzji o biegu terminu do wniesienia odwołania i stanowi to tak przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżąca zasugerowała, że prawdopodobnie w chwili odbioru przez nią decyzji nikt nie zorientował się co do terminu do wniesienia odwołania i uchybienie temu terminowi stwierdzono dopiero po upływie roku od wniesienia odwołania. Tym samym nie można zarzucać skarżącej jako osobie nie mającej profesjonalnej wiedzy naruszenia terminu do wniesienia odwołania, skoro takiej wiedzy nie posiadali urzędnicy organu pierwszej instancji. Sama skarżąca cierpliwie oczekiwała na drugie awizo a w związku z jego brakiem sama dokonała odbioru przesyłki w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca A. R. w dniu [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2007 r., doręczone skarżącej [...] r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w [...] . Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też w tej sprawie skarga jest zasadna, lecz częściowo z innych powodów, niż podniesione w skardze. Należy również wskazać, że Sąd rozpoznając tą sprawę berze pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie z daty wyrokowania w tej sprawie. Organ administracji błędnie uznał, że zgodnie z art. 44 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skarżąca otrzymała [...] r. Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. urząd pocztowy - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.) i doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W tej sprawie ze znajdującego się w jej aktach dowodu doręczenia przesyłki nie wynika by zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jej mieszkania. Na przedłożonym dowodzie doręczenia i kopercie, w której była przesyłka, znajdują się odciski pieczęci "awizo powtórne" przy stemplu z datą [...] r. oraz "zwrot nie podjęto w terminie" przy stemplu z datą [...] r. Wprawdzie na drugiej stronie koperty jest odcisk pieczęci "Awizowano dnia ... adresat nieobecny mieszkanie zamknięte" wraz z podpisem i prawdopodobnie datą (jak utrzymuje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego), ale data ta jest nieczytelna. Nie ma żadnych informacji o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach mieszkania. Dodatkowo należy wskazać, że na dowodzie doręczenia przesyłki jest jedynie zaznaczone, że nastąpiło potwierdzenie odbioru przesyłki bez podania daty. To potwierdzenie jest nieprawdziwe, skoro tak sam organ administracji, jak i skarżąca zgodnie przyznają, że przesyłkę odebrano osobiście w dniu [...] r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu. Na dowodzie doręczenia przesyłki nie ma żadnej adnotacji o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w urzędzie pocztowym. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone na zawiadomieniu, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 k.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 528/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.02.2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/2007, opub. w LEX nr 317897; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.12.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1871/06, opub. w LEX nr 304129). W aktach administracyjnych brak jest zaś jakiegokolwiek potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresatki lub w jej oddawczej skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 lub § 3 k.p.a. Jeżeli więc nie wiadomo jak działał doręczający (listonosz), doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można też uznać, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Z samego wyrażenia "awizowano" nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego, jaki określa art. 44 k.p.a. Tym samym błędnie organ administracji uznał, że liczenie terminu do wniesienia odwołania powinno nastąpić od upływu 14 dnia od daty pierwszego awizowania. Jeżeli bowiem nie doręczono skarżącej decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 44 k.p.a., tym samym nie można również z tego artykułu wyprowadzać wiążącą interpretację o terminie do wniesienia odwołania. W związku z powyższym nie było podstaw do kwestionowania prawidłowego odbioru przez skarżącą decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu [...] r. Ocena prawidłowości doręczenia przesyłki spoczywa na organie administracji. Nie stanowi okoliczności uzasadniającej skuteczne doręczenie również i to, że sam formularz dowodu doręczenia nie zawiera informacji o pozostawieniu przesyłki w drzwiach adresata. Treść formularza do doręczeń nie może powodować uchylenia art. 44 k.p.a. Zasadnie skarżąca podnosi również, że w tej sprawie organ administracji powinien na podstawie art. 9 k.p.a. udzielić, na jej wniosek, wyjaśnień co do sposobu liczenia terminu do wniesienia odwołania. To jednak uchybienie nie stanowi naruszenia ani art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. Okoliczność, że w mieszkaniu adresatki przebywa duża ilość domowników nie oznacza, że zawsze pozostawia się przesyłkę domownikowi. Pozostawienie przesyłki domownikowi jest skuteczne wówczas, gdy domownik ten jest dorosły, przebywa w mieszkaniu w chwili doręczania przesyłki i godzi się na jej odbiór. W związku z powyższym. stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 44 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie prowadząc postępowanie administracyjnej, powinien dokonać przeliczenia dochowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania począwszy od daty odbioru przesyłki ([...] r.) i stosownie do tego przeprowadzić postępowanie w sprawie. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, zwrot uiszczonej opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo oraz zwrot wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej będącemu radcą prawnym stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U .z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.