V SA/Wa 2966/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007r. M. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o umorzenie wraz z odsetkami należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie posiada żadnego majątku, a otrzymywane z opieki społecznej środki nie wystarczają na wyżywienie rodziny. Decyzją z dnia [...] września 2007r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej - "u.s.u.s."). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W ocenie Zakładu okoliczności przedstawione w sprawie nie uzasadniają umorzenia powstałych zaległości. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy ZUS ustalił, że Zobowiązany oraz jego żona pracują i otrzymują z tego tytułu wynagrodzenie (odpowiednio 936 zł brutto i 1.120 zł brutto). Mają na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym. Korzystają z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, skąd otrzymują zasiłek rodzinny na troje dzieci w łącznej kwocie 196 zł miesięcznie oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Organ wskazał również na fakt otrzymania jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 200/2007 w wysokości 300zł, dodatku na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dzieciom możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły w wysokości 100zł oraz udzielenia pomocy w postaci opłacenia posiłków dla córki w stołówce szkolnej. Ponadto wskazano, iż rodzina Wnioskodawcy otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 19,28 zł na okres sześciu miesięcy począwszy od [...].03.2007 r. Zobowiązany wraz z rodziną mieszka w domu o pow. 60 m2, który był własnością zmarłego ojca Jego żony. Do dziedziczenia powyższej nieruchomości uprawnione jest oprócz żony Wnioskodawcy także Jej czworo rodzeństwa. Dom wymaga remontu, a obecnie jego utrzymanie to koszt ok. 400zł miesięcznie. Zdaniem ZUS, powyższe okoliczności świadczą o trudnej sytuacji finansowej Wnioskodawcy. Tym niemniej osiąganie stałych dochodów zarówno przez Niego samego jak i małżonkę uzasadnia założenie, że do czasu przedawnienia należności możliwe jest podjęcie próby spłaty całości lub części zadłużenia w dogodnych ratach. Rozpatrując ponownie sprawę, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w pełni zaprezentowane stanowisko i wskazując, iż powołane przez Zobowiązanego okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji. Wyjaśnił, iż skorzystanie z możliwości umorzenia długu z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej dotyczy sytuacji wyjątkowej, szczególnie trudnej, o charakterze trwałym, natomiast sytuacja materialna Wnioskodawcy jakkolwiek trudna to ulegnie - zdaniem Prezesa ZUS - poprawie, z uwagi na wzrost gospodarczy, który przyczyni się także do wzrostu dochodów Zobowiązanego, co z kolei pozwoli na spłatę zadłużenia. W skardze z [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący M. K. podniósł, iż Jego umowa o pracę wygasa z dniem 31.12.2007 r., a żona umowę o pracę ma przedłużaną co miesiąc. Ma troje dzieci, dwoje się uczy, a syn odbywa służbę wojskową. Korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dom, w którym mieszka wraz rodziną wymaga remontu, był własnością nieżyjących rodziców, a obecnie do jego dziedziczenia uprawnionych jest sześć osób (skarżący i jego pięć sióstr). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej decyzji podkreślić należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a, stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W tym przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami -o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki zostaną umorzone czy też nie rozstrzyga Zakład. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, lub w rozporządzeniu wykonawczym, tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a, ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony skarżącej. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby dlaczego uznano, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, iż okoliczności sprawy winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem samo wskazanie w uzasadnieniu decyzji wysokości osiąganych dochodów. Konieczna jest natomiast ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności, ze względu na które organ nie uznał wniosku Zobowiązanego o umorzenie zadłużenia. Innymi słowy, jeżeli organ, w ramach służącego mu uznania administracyjnego stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości Zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego spłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż nie jest realizacją powyższego obowiązku samo wskazanie, iż Skarżący oraz Jego żona posiadają źródła dochodów bez porównania ich wysokości do niezbędnych kosztów utrzymania. Organ wskazał jedynie na koszty utrzymania domu (ok. 400zł miesięcznie), nie uwzględnił natomiast pozostałych niezbędnych wydatków, tj. na żywność, ubrania, przybory szkolne, a ma to przecież zasadnicze znaczenie przy ocenie sytuacji finansowej Wnioskodawcy. Nie jest nim również podniesienie, że Skarżący korzysta z pomocy uprawnionych organów. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu, argumenty dotyczące faktu uzyskiwania przez Skarżącego pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dodatek mieszkaniowy, zasiłek rodzinny w wys.196 zł miesięcznie, dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem dzieci do szkoły - 10Ozł) przemawiają na Jego korzyść i dowodzą ciężkiej sytuacji majątkowej, w jakiej się znajduje. Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu, iż z uwagi na wzrost gospodarczy zasadne jest założenie, że w okresie nieprzedawnienia składek, sytuacja materialna Skarżącego ulegnie poprawie poprzez wzrost osiąganych przez Niego dochodów, Sąd wyjaśnia, iż badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organ obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ, ale tylko w sytuacji ich uprawdopodobnienia zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Prezes Zakładu nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Kontrolując zaskarżoną decyzję wspomnieć również należy o stosowaniu w toku postępowania administracyjnego zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne przyjęcie założenia, iż interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. o sygn. akt. III SA 3118/01 zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest też zgodna z interesem publicznym. Biorąc zatem w niniejszej sprawie pod uwagę tę okoliczność, iż strona skarżąca i jej dzieci obecnie utrzymują się w części ze środków pomocowych (pomoc społeczna) trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, nawet jeśli przyjąć iż jest realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Jak to słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z 20 marca 2007 r., przy założeniu przeciwnym norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 p.p.s.a, orzec, jak w sentencji.