II SA/Gl 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Inspektor Celny nałożył na S. G. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz niedysponowania przez kierowcę odpisem wymaganej licencji. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pkt 4.1 i pkt 1.7 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych w B. zatrzymali do kontroli na drodze krajowej [...] należący do S. G. samochód ciężarowy [...], którym kierował brat właściciela W. G.. Kierujący nie posiadał wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, jak i dowodu uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty odpowiedzialny jest przedsiębiorca lub podmiot nie będący przedsiębiorcą wykonujący ten transport. W toku postępowania organ ustalił, że S. G. w oparciu o wpis do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego oraz posiada ważną do 2020 r. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wymierzył przedsiębiorcy wymienioną na wstępie karę pieniężną. Od decyzji tej zgodnie z pouczeniem ukarany wniósł odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. domagając się jej zmiany w części nakładającej na niego karę [...] zł oraz umorzenia w tym zakresie postępowania a nałożenia jedynie kary [...] zł. W uzasadnieniu podał, że zakupił tygodniową kartę opłaty w Urzędzie Pocztowym w S. i w dniu kontroli była ona ważna. Zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem kartę tę wraz z innymi dokumentami przesłał do organu. Poinformował również, że wbrew informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji nie otrzymał zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych w sprawie dowodów, co pozbawiło go możliwości obrony. Zaskarżoną decyzją Zastępca Dyrektora Izby Celnej w K. działający z upoważnienia Dyrektora tej Izby utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej orzeczenia organ podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42, art. 87 ust. 1 , art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1, ust. 1a ustawy o transporcie drogowym oraz pkt. 1.7 i 4.1 załącznika do tej ustawy, a wreszcie § 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłaty za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości stanowisko zajęte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się podał, że zgodnie z art. 42 ust. 3 b ustawy o transporcie drogowym karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez podmiot wykonujący przewóz drogowy w terminie: 7 dni od dnia wydania karty opłaty dobowej i terminie 14 dni od dnia wydania karty opłaty siedmiodniowej. Stosownie zaś do § 5 ust. 3 obowiązującego w dniu kontroli rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenia emisji spalin. W myśl § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia jedynie wypełniona karta opłaty stanowiła dowód jej uiszczenia, a dowodu takiego nie stanowiła niewypełniona karta opłaty lub karta wypełniona w sposób inny niż określony w § 5 ust. 1 i ust. 3-5. Organ zauważył także, że przedłożona przez S. G. karta opłaty została nabyta dopiero w dniu [...] r. , a kontrola miała miejsce w dniu [...] tego roku. W kwestii zarzutu dotyczącego nie poinformowania strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami organ podał, że skarżący nie podjął adresowanej do niego przesyłki mimo jej dwukrotnego awizowania przez pocztę, a zatem należało uznać, że została mu ona doręczona po upływie siedmiu dni od drugiego awiza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. G. domagał się podobnie jak w odwołaniu zmiany i umorzenia zaskarżonej decyzji w części orzekającej o nałożeniu na niego kary w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i utrzymania mocy tej części decyzji, którą nałożono na niego karę [...] zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty. Podał, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo o pow. [...] ha, a zatem brat kierujący jego samochodem nie był zobowiązany do posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd na potrzeby własne po drogach krajowych. Skarżący podniósł także, że w latach 90 –tych wyrejestrował w Urzędzie Skarbowym w P. prowadzoną działalność gospodarczą, a posiadanie przez niego licencji na wykonywanie transportu drogowego nie świadczy o tym, ze w dniu kontroli jego brat wykonywał transport drogowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych Dyrektor Izby Celnej podniósł , że skarżący jest dwuzawodowcem, bowiem obok prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskał także wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Wskazał także na art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nakazujący stosowanie definicji dotyczącej działalności wytwórczej w rolnictwie zamieszczonej w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 tej ostatniej ustawy przez rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście lub na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grup producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa do zalesiania. Jednocześnie ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji przedsiębiorcy, a pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną –wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. W świetle tych przepisów zasadnym było uznanie skarżącego za przedsiębiorcę podlegającego przepisom ustawy o transporcie drogowym, który w dniu [...] r. wykonywał transport drogowy. W zgromadzonym materiale dowodowym nie znajdują natomiast oparcia twierdzenia strony o wyrejestrowaniu w urzędzie skarbowym prowadzonej działalności gospodarczej, a w szczególności w ewidencji nie został wykreślony zapis dotyczący prowadzenia tej działalności. Ponadto w udzielonej skarżącemu w dniu [...] r. licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy odnotowany został numer pod jakim w ewidencji została zarejestrowana prowadzona przez niego działalność gospodarcza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.) Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na treść żądań skargi skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd władny jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Mówiąc o właściwości organu administracji rozumie się jego zdolność prawną do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Tak rozumiana właściwość musi być ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność, bowiem przepisy o właściwości są bezwzględnie obowiązujące, zaś organ z urzędu jest zobligowany przestrzegać swojej właściwości. Ten ogólny obowiązek organu administracji publicznej wynika z art. 19 k.p.a., a jego treść oznacza powinność organu przestrzegania przepisów określających jego właściwość rzeczową i miejscową. Przez właściwość rzeczową rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, którą zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Pojęcie to obejmuje także właściwość instancyjną, którą jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt I OW 262/2005 [w:] LEX nr 194884 ), winno się ustalać nie tylko w oparciu o przepis art. 17 k.p.a., ale także przepisy prawa materialnego stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego. W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej doniosłe znaczenie mogą mieć też tzw. ogólne klauzule kompetencyjne, zwłaszcza wówczas, gdy kwestia właściwości jest sporna względnie budzi poważne wątpliwości. Klauzule te zawierają domniemanie właściwości organu, na rzecz którego klauzula taka została ustanowiona ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 20 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005). Przechodząc na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. W podstawie prawnej decyzji obu instancji wskazany został art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze celni. Nadto, jak się wydaje, swoją właściwość uprawniającą go do orzekania w obu instancjach Dyrektor Izby Celnej w K. oparł na art. 69 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) stanowiącym, że dyrektor izby celnej jest organem właściwym jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć też należy, iż stosownie do art. 69 ust. 2 pkt 2 lit a tej ustawy dyrektor izby celnej jest także organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celnego. Przytoczone przepisy art. 69 Prawa celnego odnoszą się jednak do postępowań celnych, a zatem nie ma podstaw do ich stosowania w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy o transporcie drogowym. Także na gruncie stanowiącej akt prawa ustrojowego organów administracji celnej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) brak jest jednoznacznych uregulowań dotyczących kwestii właściwości organów służby celnej do orzekania w sprawach dotyczących transportu drogowego. W szczególności w świetle art. 1 b tej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z przepisów tych wynika zasada, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4 tej ustawy, wyraźnie wskazujący, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Tym samym skoro nie ulega wątpliwości, że sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie jest sprawą celną lecz sprawą z zakresu transportu drogowego, to w świetle przytoczonych przepisów ustrojowych wydaje się oczywistym, że Dyrektor Izby Celnej w K. nie był organem właściwym do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z art. 93 ust. 5 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego winny podejmować dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem II instancji. Powyższe ustalenia z wcześniej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzić musi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Stosownie do art. 6 tej ustawy indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zaś niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Dodatkowo potwierdza to wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach wchodzących w zakres działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionymi do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody dowodzą oczywistego naruszenia przez orzekający w sprawie organ przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ma bowiem charakter dwuinstancyjny, a jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa i wynika ona wprost z art. 78 Konstytucji R.P. w świetle, którego każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis ten stanowi ponadto, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przywołane regulacje prawne dowodzą, że nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01, [w:] LEX nr 82685). Tym samym wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88, [w:]ONSA 1989/1/36). W świetle przeprowadzonych rozważań wskazać zatem przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, w tym właściwości instancyjnej i jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. ( sygn. akt III ARN 17/1991 [w:] Państwo i Prawo 1992/3/108), nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 tej ustawy także poprzedzającą ją decyzję tego organu. Rozstrzygniecie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważność wskazanych orzeczeń Dyrektora Izby Celnej w K. zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają zaś wprost z przeprowadzonych rozważań Sądu, a zatem sprawa winna zostać przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu.