IV SA/Wa 2393/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. K., F. N., M. N., W. G., M. N., A. N., Z. M., S. N., J. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r. i orzekł, iż zespół pałacowo - parkowy położony w majątku N. gm. O., stanowiący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność S. N., wchodzący w skład nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW N., podpadał pod działanie art.. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ). W uzasadnieniu decyzji podano, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. przychylił się do wniosku M.K. i orzekł, iż część nieruchomości ziemskiej położonej w majątku N., gm. O., oznaczonej w księdze wieczystej "N. " stanowiąca zespół pałacowo -parkowy ( obwiedziona kolorem czerwonym na projekcie precyzującym zakres obszarowy tego zespołu i stanowiącym integralną część niniejszej decyzji) , nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda wskazał, iż przedmiotem postępowania jest ocena, czy zespół pałacowo-parkowy oznaczony wg projektu podziału działką o nr ew. [...] był funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej ( gospodarstwem rolnym). W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, iż brak funkcjonalnej łączności zespołu pałacowo-parkowego z nieruchomością ziemską. Za takim stanowiskiem przemawia m.in. to, że zespół pałacowo-parkowy był ogrodzony i zarazem oddzielony od pozostałej części majątku murem, prowadziła do niego brama służąca do wjazdu tylko na teren tego zespołu, z karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa wynika, iż wzajemne położenie zabudowań nieruchomości ziemskiej pozwala na wyraźne wyodrębnienie w tej nieruchomości części rezydencjonalnej i dziedzińca gospodarczego. Gospodarstwem rolnym zarządzał rządca, wszelkie decyzje dotyczące prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa zapadały w biurze majątku, znajdującym się w domu rządcy, położonym na terenie podwórza gospodarczego. Właściciel majątku S. N. wiele czasu poświęcał na prace poza miejscem zamieszkiwania z uwagi na pełnienie wielu odpowiedzialnych funkcji, przynoszących mu dochody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2004r. sygn. akt IV SA/Wa 3449/03 uchyli decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003r., wskazując, iż organ naczelny uchylając w trybie art. 138 § 2 kpa decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r. nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Organ naczelny rozpoznając ponownie sprawę podniósł, iż zgodnie z księgą wieczystą "N. " właścicielem majątku ziemskiego w N. o pow. 817.2706ha był S.N.. Majątek ten został przejęty na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające te warunki przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., były obejmowane niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Kluczowym, zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia sprawy, jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia możliwości wykorzystania przedmiotowych nieruchomości na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazując na treść art. 1 ust 2 dekretu Minister wskazał, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust 1 lit e dekretu również inne użytki, a więc, również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela, za czym także przemawia treść art. 6 dekretu. Ponadto zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1045 r., podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki, zabudowania dworskie lub przemysłowe oraz zabytki architektoniczne. Oznacza to więc, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby pałac z otaczającym go parkiem podlegał wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Na dowód powyższego Minister powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć także nieruchomości, które nie były bezpośrednio wykorzystywane do celów prowadzenia produkcji rolnej, jak np. nieruchomości zabudowane, w których zwykle mieszkał właściciel majątku ziemskiego. Minister dokonując oceny czy zespół pałacowo - parkowy położony w N. podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zbadał czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym wskazując jednocześnie na liczne definicje związku funkcjonalnego. Organ stwierdził, iż z materiału dowodowego nie wynika aby zespół pałacowo - parkowy w dacie przejęcia na własność Państwa był w jakikolwiek sposób wyodrębniony prawnie od reszty majątku. Nadto o związku funkcjonalnym świadczy również istniejący w tym majątku związek organizacyjny. To, że w majątku zatrudniony był zarządca, nie pozwala przyjąć, iż w ten sposób właściciel trwale wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku. Istniały także powiązania funkcjonalne dworu z resztą majątku, poprzez więzi finansowe. Majątek dostarczał bowiem środków finansowych na utrzymanie zespołu dworsko - parkowego, dostarczał żywność dla mieszkańców pałacu. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uchylając decyzję organu I instancji orzekł, iż przedmiotowa część nieruchomości, stanowiąca zespół pałacowo -parkowy, podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.K. we własnym imieniu i w imieniu pozostałych spadkobierców, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w związku z art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zespołu pałacowo-parkowego spełniało cele reformy rolnej zawarte w art. 1 ust. 2 dekretu oraz błędne przyjęcie, że w świetle § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie (...) przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki mienia; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 80 kpa poprzez dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy oraz utrwaloną liną orzeczniczą przyjęcie istnienia związku funkcjonalnego i terytorialnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym położonym w majątku ziemskim w N. a całą nieruchomością ziemską zapisaną w księdze wieczystej KW N. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto według art. 134 § 2 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się w szczególności naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 K.p.a. Nadto - w ocenie Sądu - naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wymienione naruszenia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ pierwszej instancji orzekł, iż część nieruchomości ziemskiej położonej w majątku N., gm. O., oznaczonej w księdze wieczystej "N. " stanowiąca zespół pałacowo - parkowy ( obwiedziona kolorem czerwonym na projekcie precyzującym zakres obszarowy tego zespołu i stanowiącym integralną część niniejszej decyzji), nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z kolei organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, iż "przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy" podpadał pod powołany przepis dekretu PKWN. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Powyższe dowodzi, iż odpowiadająca dyspozycji tego przepisu sytuacja procesowa miała miejsce w sprawie. Podjęcie rozstrzygnięcia reformacyjno -merytorycznego, po pierwsze oznacza, iż Minister nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, jako że zastosował instytucję reformacji i dokonał merytorycznie odmiennego rozstrzygnięcia od organu pierwszej instancji. Po wtóre rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek wskazania przesłanek którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz ponownego rozpoznania sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., trzymając się w tym względzie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 11 K.p.a. oraz reguł wynikających z przepisów postępowania dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w ogóle nie wskazał powodów, dla których zastosował pkt 2 art. 138 § 1 K.p.a., uchylając decyzję Wojewody [...], nie zastosował się również do dyspozycji wymienionych wyżej przepisów prawa. Wypada zauważyć, że zarówno Wojewoda, jak i Minister przy podejmowaniu rozstrzygnięcia dysponowali tym samym materiałem dowodowym, zatem wydanie odmiennego rozstrzygnięcia wymagało stosownego jego uzasadnienia. Organ naczelny powinien wskazać zarówno na przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również przedstawić pełną argumentację potwierdzającą zasadność jego rozstrzygnięcia co do istoty, przy czym owa argumentacja winna być oparta na zgromadzonym w postępowaniu materiale dowodowym. Organ odwoławczy wskazując na powiązanie funkcjonalne "przedmiotowego zespołu pałacowo - parkowego" z pozostałą częścią majątku ziemskiego S. N. podał, iż związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo -parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego bezspornie istniał. Z akt sprawy wynika, iż zespół nie był wyodrębniony prawne, albowiem objęty był wraz z pozostałym majątkiem jedną księgą wieczystą, a to oznacza, iż pomiędzy zespołem pałacowo -parkowym a majątkiem ziemskim istniał związek terytorialny. Samo istnienie ogrodzenia, czy bram wjazdowych w istocie służyło zapewnieniu niezbędnej prywatności właścicielowi majątku ziemskiego, a nie rozerwaniu więzi funkcjonalnych z majątkiem ziemskim. Stwierdził też, iż powiązania funkcjonalne pałacu z resztą majątku kształtowały się z pewnością przez więzi finansowe, organizacyjne. Majątek dostarczał środków finansowych i żywności dla mieszkańców pałacu. Przytoczone ustalenia organu opierają się na z góry przyjętych pewnikach i założeniach, bez powołania się na konkretne dowody uzasadniające stawiane tezy. Przedstawione działanie organu, oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasady przekonania z art. 11 k.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Zwłaszcza w uzasadnieniu faktycznym winno się wskazać konkretne fakty, które uznaje się za udowodnione, dowody na których się w tej materii opiera, oraz przyczyny, z powodu których innym przeprowadzonym dowodom (z powołaniem się na nie) odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie sformułowane przez organ odwoławczy pod żadnym względem nie odpowiada art. 107 §3 K.p.a. Organ odwoławczy naruszył także zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.